德国职业技术教育史：19世纪首个权威法规

根据德国基本法关于文教主权属于州的规定，学校教育由各州文教部掌管。这就是说，州政府对学校教育负有立法和管理责任。在初等和中等教育方面，联邦政府对学校教育没有立法权，只起协调作用。德国的职业教育主要分两块，即学校职业教育和企业培训。学校职业教育这一块的立法和管理工作由州政府负责。企业培训这一块的立法和管理工作由联邦政府负责。企业培训的具体工作由联邦各专门部和行业协会组织实施。这种管理分割体制存在的问题，一是给学校教育与企业培训的有机结合带来一定的难度，二是容易导致各行业之间的培训水平参差不齐。因此，要求制定一个全联邦统一的职业教育法规的呼声，一直不断。

一、关于工商业条例和手工业条例

德国职业教育立法从19世纪就已开始。1869年，北德意志邦联发布了工商业条例。这是19世纪德国第一个有关职业教育的权威性法规。当时立法的动因是，1866年刚统一起来的北德意志邦联在各地区间所颁布的这方面的法规差异很大，这个法规的颁布乃是为了排除地区间立法的种种差异。这个条例几经修改，至今仍然适用。它主要对工商行业的从业权利、开业权利及合同内容作出规定。现在，它原先规定的部分内容已经被其他现行法规所取代。

手工业于1953年也立了一个条例。该条例对职业培训和违纪处罚作出了具体规定。首先是将原来的“大”、“小”从业资格证书统一为手工业从业资格，不再分大小。所谓的“小”从业资格证书是1908年实行的，规定只有通过师傅资格考试的人才有资格带徒弟。所谓的“大”从业资格证书是1935年实行的，规定只有通过师傅资格考试才具有独立开业的资格。“大”从业资格证书于1948年曾在美军占领区取消，实行任何人都有开业资格的政策。1953年的《手工业条例》又实行师傅资格考试的规定，凡通过师傅资格考试的人，都可以登记入手工业者名册，都可以独立开业，都可以使用师傅称号，都可以招收和培训学徒。根据这一规定，开业还是必须通过考试，换句话来说，没有通过师傅资格考试的人，没有开业资格。1961年，联邦宪法法院同意这一规定。1965年，又放松了对零售行业的开业资格规定，只对食品、医药和医疗用品等的零售实行资格证书。

《手工业条例》对职业培训和职业进修作了系统规定。这些规定后来为联邦职业教育法所吸收。

此外《手工业条例》还就承认和建立手工业组织作了规定，并把124种手工业行业列入一个附录里。

《手工业条例》在1953年颁布后，于1965年作了重大修改，因为60年代是德国经济腾飞的年代，手工业行业也必须适应经济技术的新发展。这次修改的内容是：①手工业业主可以将自己手工企业的经营范围扩大到相近的行业，无需补充资格考试；②其他入伙人无需进行手工业名册登记，这样有利于商贸管理人才进入手工行业；③将类似于手工行业的其他行业吸收为手工行业，并无需持有资格证书，只要登记一下就可以了；④对培训职业的界定和培训单位条件等内容作了修改，规定了其他一些相当于师傅资格考试的考试。1969年《联邦职业教育法》生效后，原来《手工业条例》的一些规定，均以《联邦职业教育法》为准，只有《联邦职业教育法》未涉及的一些规定仍适用《手工业条例》的规定。

由于《联邦职业教育法》的生效和其他一些有关职业教育的法规的发布，《手工业条例》便日益失去其意义。

二、职业教育立法讨论过程的发展

第二次世界大战后，要求颁布一个全联邦统一适用的职业教育法规的呼声首先是从工会发出的，但未能得到普遍响应。至1959年，工会提出了多个职业培训法草案。1949年的一个草案强调了职业教育立法的系统化和全面化，以迎接当时和未来发展的挑战，强调重建经济社会生活。这个草案试图把师徒关系看成职业培训关系，通过建立多元委员会从组织上保证工会在组织和监督职业培训中的参与作用。法规的实施和监督权则在劳工局。但这一设想没有强调对所有年轻人进行教育，只注意到了那些已签订了正规师徒合同的年轻人。此草案不排斥原来的师徒合同制仍是一种良好的制度，认为师徒制这种与企业实践相结合的职业培训是适合德国国情的，它既适合德国人的性格也适合德国特有的经济结构。

这个草案的思想和要求与纳粹时期强调大工业式的、与手工业相敌对的实习工厂化的职业培训形成了鲜明的对比，将职业培训权重新搬回到中小型工商企业中来。由于战争把大工业摧毁了，战后首先兴起的是中小型企业，因此这种思想是符合当时情况的。西柏林1951年制定的职业培训法于1953年被《手工业条例》所替代。《联邦手工业条例》将被《柏林职业培训法》排除的一些做法又恢复起来。《柏林职业培训法》第一条规定：“商业、工业、农业、交通、服务行业以及银行和保险业等私营和公共企业的职业培训，都须遵守本法规的规定。”此法规第一次从法律上确认了青年的劳动关系，并在组织考试委员会和职业培训咨询委员会时采用平等原则。手工行业反对这个职业培训法，指出1953年的《手工业条例》是他们行业的令人满意的根本法律依据，提醒人们注意《手工业条例》第二十四条第二款强调师徒之间的紧密个人关系和信赖教育关系。手工行业的师徒间突出的不是培训，而是教育，这其实也符合工业部门的培训意图。至于教育过程中产生的弊端，只能看成是个别现象，不是用法规所能改变的，只能靠手工行业的自身管理逐步消除之。由于认为颁布法规会阻碍学徒培训的正常发展，手工业在50年代强硬地阻止制定职业培训法规，把制定职业教育法这一控制和建立未来职业培训合理结构的手段一棍子打死，不主张国家政府干预职业教育，竭力主张经济界对职业教育的自我管理权利。

然而，由于1945年后缺少一个统一的法规，各职业间和各经济部门的不平衡现象十分严重。手工职业由手工业协会和行会负责，工业和商业职业由工业协会负责。这种局面的长处是各职业可以根据本职业的特点开展深入的职业培训。那时的一种主要倾向是，凡已有自己规定的行业，国家都不得以立法的方式加以干预。

1953年，辛特勒教授坚决主张制定一个统一的职业培训法规。因为工业、商业和农业等职业培训没有法规或法规不齐全，已有的法规也都是从企业利益出发，而不是从青年人的利益出发，并将未签订师徒合同的青年人排斥在外。他主张职业教育立法权不能放任于职业联合会一类的组织，而应由劳动管理部门负责。

1953年科隆经济行业教育协会提出的《职业教育法草案》，认为在德国迫切需要颁布一个职业教育法，原因是现有法规只涉及一部分青年人，且现有法规既不统一又不完善也不易于把握。此草案建议强调对青年人的职业思想教育，认为职业培训只不过是培养出一个有用的人罢了，主张所有年满18岁的年轻人都要接受教育，直至职业培训完毕。

1959年，德意志工会联合会联邦常务理事会根据当时劳工界形势的变化，提出了一个《职业培训法草案》，联邦政府和联邦议会对这个草案进行了多次讨论。该草案的核心要求是：职业培训全面制度化，突出青年人的劳动关系，培训者和培训企业的资格审核标准，雇员的平等参与，并由联邦劳动与社会保障部负责该法规的实施和监督。为了保证“真正的自我管理”，该草案规定在联邦、州和地方一级均设立职业培训委员会。该法规的一个重要原则是平等合作。但此草案没有提出建立完整职业培训新结构体制的设想。

该法律草案尽管还存在种种缺陷和有争议之处，还相当不完善，却是后来职业教育法产生的重要基础，后经多方提出不同的意见，不同的方案和建议，几经周折，终于形成了一个统一的草案。1969年9月1日，《联邦职业教育法》正式生效。该法规第一次将企业培训的各种分散的法规汇集在一起。其内容包括职业培训合同的签订、职业教育的权限分配和实施、职业教育专业委员会的设立和建立联邦职业教育研究所。在该法律中，职业教育的定义包括三大部分：初始职业教育，职业继续教育和职业改行培训（或称职业转业训练）。尽管此法规不能适用于所有职业和经济部门的职业培训工作，但它毕竟体现了职业教育的全面制度化。根据此法规建立起来的联邦的、州的和协会的职业教育委员会，由雇主和雇员以同等数量代表组成。

《联邦职业教育法》规定，企业职业培训的组织管理主要坚持三项原则，即公共责任，公民协议自由和国家直接管理。各主管部门（协会）在发布配套法规时要突出这三项原则。第四十四条规定，若无上级部门的其他规定，主管部门有权对职业培训的实施作出规定。第一条第二款规定，企业职业培训的每个培训班一是要进行全面的职业基础教育，二是进行职业专门知识和专门技能的培训。职业培训要创造条件让学生获得必要的职业实践经验。第二十五条规定，具体实施职业培训的法律依据是国家认可的培训职业及培训条例；第二十八条规定，只有国家认可的职业才可以招收培训学徒，并按培训条例进行培训。培训条例是培训工作的约束性规范，对所有参与培训工作的人和单位都具有约束力。为了使《联邦职业教育法》很好地得到实施，联邦主管部门还颁布了一系列的实施法规，联邦专业委员会也提出了一系列的工作建议，以补充《联邦职业教育法》。

《联邦职业教育法》有许多不足之处。如对如何保障职业培训的质量，缺少明确的法律规定。对培训费用、职业教育与普通教育如何沟通等问题都只字未提，也没有吸收当时教育改革的一些讨论意见。因此，该法规主要是认可了现存职业培训制度的基本结构，并在法律上给予了保证。

随着对职业教育法批评的深入，联邦教育审议会教育委员会在改善学徒培训建议中提出了职业教育的目标。在此基础上，20世纪60年代末70年代初，人们普遍要求将职业教育作为公共事业来抓，要求机会均等，要求职业教育与普通教育相互沟通，要求将职业教育纳入教育管理范围。1973年1月18日，联邦政府声明要把修订职业教育法作为一项重大的改革计划来抓。当时讨论的重点是革新职业教育的一些重点准则。联邦政府于1973年11月15日对这些重点准则作出了决议。这样，职业教育的质量问题不再放手于私营企业。联邦政府还对私营教育机构和公共教育机构所应承担的功能性工作进行了权限分配。企业、学校和跨企业训练机构都是职业教育制度的一部分，都须根据自己的专业能力和教育能力来完成所承担的任务。国家的任务是将原先由各协会掌握的职业教育权限移交给国家有关教育管理机构，按正规程序审查和批准职业培训机构。此外，联邦职业教育管理局还负责重大的行政管理工作、研究工作和规划工作。

德意志工会联合会在发表自己对重点准则的观点时，一再强调职业教育与普通教育的相互沟通性。1973年10月的职业教育改革汉堡宣言也持这种观点。而各雇主协会则强调具体职业培训领域的独特性和统一性，认为国家制定职业培训法应以辅助原则为出发点，认为职业教育若与普通教育相互沟通会出现不尽如人意地去适应陈旧的、脱离实际的教育内容的现象，坚决反对将各协会掌握的职业教育管理权限移交给国家有关教育管理机构，并在联邦议会里与反对派站在一起。联邦政府的国家干预思想未能得到大多数人的支持。

1974年，企业提供的职业培训位置大幅度减少，青年人失学和失业问题十分突出，造成这种局面的原因不是经济的迅猛发展，而是企业培训管理制度有不足之处。面对这一事实，职业教育政策才又发生了一系列的变化。联邦教育与科学部在1974年2月20日提出的《职业教育法修改报告草案》采纳了全部重点准则，1975年4月的政府草案全部承诺了这些重点准则。在国家监督方面除剩下由各州有关部门设立考试委员会的规定外，其余则由各协会具体执行职业教育法，并根据职业教育法发布执行规定。

由于经济和人口的发展，从20世纪70年代初期，《联邦职业教育法》已不适合发展了的形势。因此，1975年6月，联邦政府向联邦议会提交了一份联邦职业教育法新草案。草案曾根据联邦议会设立的专门委员会的建议，对职业教育的经费问题作出了规定。委员会认为，青年人在地区间、企业间和职业间存在的培训质量和职业选择可能性等方面的差异，完全是由职业培训与具体企业的经营利益的直接联系所造成的；为了使培训机会与有关单位的经济利益脱离开来，应向所有企业主按工资总数收取差转费，用这样的方法来平衡学校外的整个职业培训费用支出，对培训承担者进行经费补贴；同时也可对培训承担者进行严格考核，使他达到培训所应具备的条件。这个计划遭到了联邦经济部的抵制。联邦经济部同时也提出了一系列建议，这些建议为1975年的政府草案所吸收。政府草案坚持由企业共同支付培训费用，只在培训位置紧缺情况下才需由政府创造条件提供一定的补助。但这个关于经费来源设想最终遭到了联邦参议院的拒绝。(www.xing528.com)

在政府草案中新增内容后由议会又另立了一个法，构成了《联邦职业培训位置促进法》的主要内容。该法对《联邦职业教育法》不完备的地方作了补充，主要是三个内容：职业培训规划和经费问题，职业培训统计和建立联邦职业教育研究所。此法对职业教育法作了补充，为职业教育规划、职业教育统计和为联邦职业教育研究所提供了法律基础。它第一次将职业教育与培训位置需求挂起钩来：职业教育应成为公共事业的责任和义务，政治决策的决定因素不应是经济界的需求，而应是青年人对职业教育的需求。为了防止市场经济合理化对青年人职业培训产生不合理的消极影响，是很需要国家对培训制度进行干预的。然而，培训职位促进法并没有缓解职业教育中私人组织和国家组织之间的这种紧张关系，反而削弱了贯彻执行的可能性。

1980年12月10日，联邦宪法法院宣布此法无效，因为该法没有经过议会批准，但是明确地宣布，经费来源的规定是可行的。1981年12月2日，联邦议会同意将《联邦职业培训位置促进法》改为《职业教育促进法》，将上述的三个内容收在里面。此法虽然保证了联邦职业教育研究所的工作，但把它的工作范围限制于提出职业教育年度报告和进行规划工作，对经费问题也没有作出具体规定。

三、《联邦职业教育法》的基本内容

德国基本法规定，文教主权属州，也就是说，联邦没有文教事务的立法权。但是，鉴于职业教育领域存在的一系列问题，根据普遍的意见和宪法法院裁决，联邦可享有对学校以外职业教育的立法权，而学校以内职业教育的立法权仍属各州。

德国第一个职业教育法草案是1929年提交议会讨论的。草案对手工业、工业和商业等的职业培训作了统一的规定。但该草案因遭到某些党派的反对而未能得到通过。直至1969年，才在基督教民主联盟、基督教社会联盟和社会民主党等大党的合作下正式公布了《联邦职业教育法》，对全联邦的企业职业培训作出了统一的规定。这是一个规范性框架，目的是要提高职业教育质量，使职业教育适应经济高度发展的要求。

《联邦职业教育法》起初是很不完善的，因而适用范围也受到了限制，如在下列领域，《联邦职业教育法》均不适用：

①学校职业教育（见该法第二条第二款）；

②公务员职业教育（见该法第八十三条）；

③海员职业教育（除少数海员职业，见该法第二条第二款）；

④由州法律规定的护理康复职业的职业教育（见该法第一百零七条第一款）；

⑤部分手工业职业教育（见该法第七十三条）。

1972年3月6日，联邦政府根据专家委员会的建议，着重补充了职业教育的费用和经费来源的内容，从而使国家的专门监督机构取代了有关行业的协会和经济界实施对职业教育的管理，同时在职业培训企业和职业教育学校之外又设立了跨企业培训机构，实行经费调配制度。

在手工业方面，职业培训主要执行《手工业条例》，因为手工业职业培训与《手工业条例》规定的手工业从业资格证书及师傅权利等是联系在一起的。《联邦职业教育法》规定，凡职业培训签约方面的规定均以本法为依据，培训安排，培训员（Ausbilder）和培训师傅（Ausbildende）的资格及培训场所等方面的规定均按《手工业条例》规定。但《手工业条例》的规定必须与《联邦职业教育法》的规定保持一致。

《联邦职业教育法》共分九章，重点是第一到第六章。第一章是总则，主要划定职业教育这一概念所含的范围，即职业培训、职业进修和改行培训（或称转业训练），适用于州教育法有效范围内的职业学校以外进行的职业教育；第二章是关于签订培训合同、培训合同内容及培训合同的生效和终止等一些规定；第三章是关于培训工作管理方面的规定，其中规定了培训人及单位的合格条件、培训职业的认可、培训条例、培训期限、培训合同的管理、考试，培训监督与管理等内容；第四章是关于职业教育主管机构的规定，包括由有关主管部门设立职业教育管理委员会，以及这些委员会的组成、议决权、任务和日常工作制度；第五章是关于职业教育研究所的规定，共十二条，主要说明联邦职业教育研究所的性质、任务和组织结构等。1981年职业教育法修订后，关于联邦职业教育研究所的条文被列入与新版职业教育法同一天（1981年12月23日）公布的《职业教育促进法》。新的条文规定职业教育研究所受联邦教育与科学部监督，其德文名称也有所更动，由原来的“Bundesinstitut für Berufsbildungsforschung”改为“Bundesinstitut für Berufsbildung”。由于上述情况，职业教育法中的相应条款便宣告失效。第六章是关于手工业和其他行业的规定，但该法规的重点是关于工业的职业培训。

根据《联邦职业教育法》对职业教育下的定义，职业教育的概念包含三个内容：基本职业培训，职业进修和职业改行培训。人们认为，职业教育必须适应经济、科技和社会的发展，因此，关于职业培训的规定就必然有两个着眼点，即着眼于未来，着眼于就业的灵活性和机动性。职业培训须培养学生在今后的劳动与生活中不断学习的能力。根据这个原则，基础职业教育要为学生打下扎实的基础，让学生学到职业实践所需要的专业技能和知识。如果说以前工商业条例规定的师傅培训制中，学徒学到的只是局限于师傅所办企业范围的知识，那么，《联邦职业教育法》规定，学生的职业知识不能局限于学生所在企业或部门，而是应对每个培训职业规定职业“蓝图”，按这个“蓝图”规定的技能和知识范围对学生进行培训，以保证学生受到扎实的基础职业教育。这样，联邦职业教育法的第一部分主要对职业教育的基本要求作了规定。但在德国作这样的规定是与基本法第十二条保障公民择业自由的规定或多或少不相符的。基本法第十二条规定了每个公民都有自己选择职业、选择工作单位和职业培训场所的权利，都有自由培训他人的权利。为了弥补这一不足，联邦职业教育法的第二部分规定了自由签约的原则。联邦职业教育法规定，职业培训合同应根据签约双方的自由意愿按私法规定缔结。这样，双方具有的是进行培训或接受培训的权利，而不是义务。鉴于这种签约自由，联邦职业教育法规定，国家可以从公共责任和国家利益的角度，以立法的方式对培训工作中可能出现的情况作出规定，以保证培训工作达到一定的要求。于是在《联邦职业教育法》的第三部分，对职业教育工作作了保护性的规定：

①由联邦有关部门对认可的培训职业发布培训章程，培训必须按章程规定进行（第二十八条第一款）；

②在未经认可的职业上不得培训十八岁以下的青年人，除非这种培训是为学生的继续教育打基础（第二十八条第二款）；

③受培训者须具有合格的个人条件；培训者须具有合格的个人条件和专业条件。具体条件以法律条文的形式予以规定（第二十条）；

④培训场所在形式和设施上都须符合职业培训的要求；招收的受培训者人数须与该场所的培训位置数和专业人员数的比例适当（第二十二条）。

监督实施这些规定的工作，由《联邦职业教育法》规定的和培训章程规定的“主管单位”承担。也就是，手工业部门由手工业协会监督（第七十四条）；工商企业由工商业协会监督（第七十五条）；农业部门由农业协会监督（第七十九条）；其他的如国家机关、教会、经纪税务咨询部门、医务部门和家政等另作规定。

除了签订培训合同的签约自由原则和公共责任原则外，第三个原则，即双重制企业培训的第三个建构性特征，是国家直接干预企业职业培训工作的原则。并由经济界建立一定的自我管理机构来实现这一原则。就是说，联邦通过职业教育法委托和授权各公法团体的行业协会以自我管理的方式实现对职业培训的管理，包括监督职业培训工作、开展咨询工作来促进职业培训等。这些所谓“主管单位”的决议机构是职业教育委员会，它由6名雇主代表、6名雇员代表和6名职业学校教师列席代表组成（第五十六条）。