广西土地利用规划执行情况良好

“九五”土地利用规划执行情况和“十五”土地利用规划主要控制指标　根据《关于报送“十五”土地利用规划有关主要控制指标和资料的报告》，广西“九五”土地利用规划执行情况较好。1997年至2000年，全自治区新增建设用地34229.86公顷（2000年指标为计划数，以下各项指标同），比规划控制指标62400公顷低28170.14公顷，年平均8557.47公顷。与1991年至1996年年平均数11764.57公顷相比，下降27.3%，主要原因一方面是受东南亚金融危机影响，国内有效需求不足，各类建设项目用地少；另一方面是各级土地利用总体规划发挥整体控制作用，各地贯彻《中共中央　国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和新土地管理法取得显著成效；同期，建设占用耕地13462.6公顷，比规划控制指标16000公顷低2537.4公顷，年平均3365.65公顷，与1991年至1999年年平均数4711公顷相比，下降28.6%，说明各地贯彻中央11号文件提出的对耕地实施特殊保护的决策，对耕地保护的力度的确加大了。同期，生态退耕面积17613.16公顷，比规划控制指标18000公顷低386.84公顷，说明规划指标比较接近实际，全自治区生态退耕是在有计划按步骤进行；同期，通过土地开发整理补充耕地40319.39公顷，比规划控制指标22000公顷高18319.39公顷，反映出耕地的占补平衡制度逐步得到落实，各地补充耕地的积极性高涨。1998年和1999年广西连续2年实现耕地占补平衡，4年来全自治区基本农田保护面积和保护率一直分别稳定在376万公顷和85.3%。预计到2000年底全自治区耕地保有量将达到或超过规划指标，建设用地总量将控制在规划指标以下。

“十五”土地利用主要控制指标：至2005年（2001年至2005年，下同）、2010年（2001年至2010年，下同），开发未利用土地面积分别为120万公顷和240万公顷，因此增加的农用土地面积分别为116万公顷、232万公顷，其中增加耕地面积分别为1.3万公顷、2.6万公顷。

至2005年、2010年，实施土地整理面积分别为46万公顷、90万公顷，因此增加有效耕地面积分别为2.3万公顷、4.6万公顷。

至2005年、2010年，新增治理水土流失面积分别为46万公顷、102万公顷，治理荒漠化土地面积分别为1.5万公顷、2.6万公顷，改造坡耕地面积分别为10.4万公顷、11万公顷，建设高标准农田分别为12万公顷、30万公顷。

至2005年，耕地保有量达到439万公顷，基本农田保护面积376万公顷，保护率85.3%；至2010年，耕地保有量435万公顷，基本农田保护面积和保护率保持稳定。

至2005年、2010年，生态退耕面积分别为2.4万公顷、4.7万公顷。农业用地在土地总面积中的比重分别提高到80.8%、86.89%。

至2005年，全自治区新增建设用地10万公顷，其中占用耕地2万公顷，建设用地总量控制在100万公顷以内。

土地利用计划调研情况　根据《关于请开展土地利用计划管理调查研究的函》的要求，广西印发《土地利用计划调研工作方案》，委托全自治区14个地、市同步、同口径开展土地利用计划管理调研。在各地、市调研的同时，自治区国土资源厅派出调研组到贺州地区、贵港市、玉林市和贺州市、北流市进行实地调研，并对各地、市报送的调研报告进行整理、汇总和分析、归纳，2001年8月完成调研并形成《关于土地利用计划管理调研情况的报告》。报告指出各级土地行政主管部门认真履行土地利用计划管理职责，贯彻落实《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部2号令），把土地利用年度计划作为审批建设用地的依据和前提，将是否符合土地利用年度计划作为建设用地审查、会审的一项重要内容，无计划指标或超过计划指标的，不审批新增建设用地。通过这次调研核实，新土地管理法实施以来，全自治区14个地市82个县（市）中没有一个无计划指标或超过计划指标审批新增建设用地。

各级土地行政主管部门为使年度计划兼顾各方面的用地需求，主动与有关部门搞好协调，会同同级有关部门根据国民经济与社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的状况，编制土地利用年度计划，优先保障能源、水利、交通等基础设施项目和生态环境建设、国家直属储备粮库、经济适用房、灾后重建等建设用地。

全面实行土地利用年度计划执行情况半年报告、全年预报和报告制度，以及下一年度土地利用计划建议预报制度，大多数的地方建立了土地利用计划台账制度。

国家和自治区下达的土地利用年度计划与土地利用总体规划相衔接，保证各类建设用地的需求。1999年，自治区安排农地转用计划指标948公顷，其中耕地258公顷，分别占国家下达指标的12.2%和6.9%。2000年，自治区安排农地转用计划指标698公顷，其中耕地449公顷，分别占国家下达指标的7.9%和10.2%。没有发现一个地方、一个项目因用地计划指标不足用不上土地，影响正常的建设。

自治区国土资源厅印发《关于建设项目用地预审工作有关问题的通知》《关于建设用地规划审查有关问题的通知》《建设项目用地预审会审办法（试行）》，各地、市、县按照国土资源部和自治区国土资源厅的要求，开展建设项目用地预审和规划审查工作。

建立土地开发整理项目规划审查制度。自治区国土资源厅印发《关于加强土地开发整理规划管理的通知》，规定各地、市、县按照国土资源部和自治区国土资源厅的要求，建立土地开发整理项目规划审查制度，开展土地开发整理项目规划审查工作。

调研中计划实施存在一些问题：一是计划的科学性和可操作性还不够强。在市场经济条件下，投资主体日趋多元化，项目类型日益多样化，加上各地实行的“筑巢引凤”等开放政策以及实施西部大开发战略，使影响项目的不可预测性、偶然性因素增多，特别是民营、个体私营经济的发展不确定的因素就更多，建设项目用地需求预测的难度加大。二是土地部门与计划部门在农用地转用计划管理职责上有交叉，协调难度大，正常的管理工作因此受到影响。三是计划管理的思路、方法仍是新土地管理法前的那一套，并没有随着新土地管理法的实施调整过来。现行有关土地利用年度计划管理的规定过于原则化，配套的计划管理保障措施显得不足，强化计划管理的有效手段缺乏。四是有的年份计划下达偏晚。国家把计划指标下达到省一级已是3月，省级再将计划指标下达到地市，由于要与有关部门协调，早的也在3月底，晚的要到4月，使计划调控的作用弱化，影响计划的执行。五是各地市对计划执行情况的统计在口径、时点上，与地籍、用地统计不同，致使统计结果不一致，也缺乏可比性。六是国家和自治区新增建设用地有偿使用费的安排，几乎没有考虑到怎样保证上级下达的非农建设占补挂钩的土地开发整理补充耕地计划指标任务的完成，相互脱节。

主要对策建议：按照新土地管理法要求改变土地利用计划管理工作思路和管理方式，推行“用地会审+计划台账”管理模式；建立逐级监控、分级负责的机制。

土地利用年度计划执行情况　1999年，广西实际使用农地转用948公顷，其中耕地258公顷，分别相当于计划的12.23%、6.88%。

2000年，使用农地转计划指标698公顷，其中耕地449公顷。分别相当于计划的7.93%、10.20%。

2000年，根据国土资源部《关于下达2000年全国土地利用计划的通知》，自治区土地管理局于3月拟定全自治区土地利用计划分解方案上报自治区人民政府，由于自治区人民政府征求意见时自治区计委提出不同意见，并提出另一套分解方案上报自治区人民政府，致使计划至8月24日仍没有下达各地。计划和土地部门对有关土地利用计划管理的职能划分有不同的看法，计划部门的农用地转用计划指标是作为国民经济和社会发展14项计划指标之一下达各省、自治区、直辖市人民政府的，到省一级时，计划部门就农用地转用计划专门拟订一个分解方案，通过政府下达各地，并对国土资源部门下达的年度计划指标不予认可。这些做法明显不符合土地管理法律、法规的规定，也不符合有关国务院和广西的国土资源管理部门与计划部门的职能划分的规定。由于计划部门提出不符合有关规定的意见，致使计划指标迟迟不能下达。

2000年12月28日，自治区发展计划委员会、自治区国土资源厅《关于下达2000年全自治区农用地转为建设用地计划的通知》下达2000年土地利用计划。

2001年2月19日，根据国土资源部《关于下达2001年全国土地利用计划的通知》的要求，自治区国土资源厅拟定全自治区土地利用计划分解方案，并按照自治区人民政府领导的意见送自治区发展计划委员会进行综合平衡。经过反复协商，于3月28日将计划下达各地、市。

据统计，2001年上半年，需自治区和国务院审批的用地已安排农地转用计划指标1054.4236公顷，其中耕地751.0534公顷；地市审批的用地已安排农地转用计划指标70.9219公顷，其中耕地42.5531公顷；合计全自治区已安排农地转用计划指标1125.3455公顷，其中耕地793.6065公顷，已安排的农用地转用计划指标和占用耕地计划指标分别占国家下达指标的15%和22.67%。(www.xing528.com)

2001年计划执行的主要特点：一是重点建设项目多的地市使用农地转用计划指标较多，反之较少；二是经济条件好的地市使用农地转用计划指标较多，反之较少；三是存量建设用地较多的地市使用农地转用计划指标较少，反之较多。

2002的2月6日，根据国土资源部《关于下达2002年全国土地利用计划（草案）的通知》的要求，自治区国土资源厅拟定2002年全自治区土地利用计划分解方案，与自治区计划发展委员会反复协商，3月19日与该委联合将计划下达各地、市。

据统计，2002年1月1日至6月30日，全自治区已使用农田转用计划指标611.19公顷，其中耕地387.36公顷；已报送自治区国土资源厅待上报审批的893.56公顷，其中耕地442.52公顷。

2003年上半年广西共批准建设用地2558.1641公顷，其中，农用地1733.8997公顷，占国家下达年度计划的28.90%；耕地为1032.8283公顷，为全年计划的33.32%。

根据自治区人民政府要求，下半年广西需要新上一大批项目，下半年的用地量将有较大的增加；部分项目单体控制性工程经批准已先行开工，其用地也将于下半年一并上报审批；经国务院批准新设立地级来宾市、崇左市用地量较大，龙滩水电站库区（淹没区）用地预计在年内申报。预测广西2003年的用地计划将可能突破。2003年用地若超出自治区土地利用计划，超出部分从自治区2002年土地利用计划剩余指标结转使用，不足部分向国土资源部申请解决。

1999年至2004年土地利用计划执行情况　1999年至2004年，国家下达广西农用地转用计划指标共计41217公顷，其中耕地20886公顷，占51%。其间批准农用地转用37058公顷，占计划指标的90%，其中占用耕地14570公顷，占计划指标的70%。广西节余农用地转用计划指标共计4159公顷，节余耕地指标6316公顷。随着实施西部大开发战略和广西实施富民兴桂新跨越的奋斗目标，自2001年以来，广西用地量逐年增加，而且增加势头很猛，2001年用地量比2000年增长215%，2002年用地量比2001年增长54%，2003年用地量比2002年增长96%，2004年用地量比2003年增长251%。2005年国家下达的用地计划不能满足广西用地需求。为此，2005年4月22日，自治区国土资源厅以《关于上报土地利用计划执行情况的报告》请求国土资源部批准同意广西在2005年使用历年节余农用地转用计划指标，并在今后安排计划指标时充分考虑广西用地需求较大的实际情况。

表2-2-10　1999—2004年广西农用地转用计划执行情况统计表

注：括号内为耕地，均来自自治区国土资源厅统计年报。由于2004年国务院批准的龙滩电站库区占用农用地16146公顷，其中耕地仅为2809公顷，所以造成广西累计节余耕地数大于农用地数。

在执行计划中存在的问题：一是建设用地供需矛盾突出。2003年和2004年国家下达广西农地转用计划指标已用完，但目前广西还有一大批重大基础设施项目需要开工建设，根据各地上报需要开工建议项目，大约还需要农地转用计划指标27967公顷（含耕地17410公顷）。由于1999年至2002年国家下达广西计划指标没有用完，国家在下达2003年和2004年计划指标时压缩广西的指标，2003年和2004年国家下达广西农地转用计划指标分别为6000公顷（含耕地3100公顷）和5467公顷（含耕地3136公顷），而实际批准用地面积均超过计划。二是土地资源保护和开发利用的矛盾仍然突出。三是耕地保护的资金保障措施和配套政策不够完善。

2005年，自治区请求国家在编制新一轮土地利用总体规划前，同意按照上一轮土地利用总体规划用地控制指标下达2005年、2006年的农地转用计划指标，因为广西土地利用总体规划用地规划年控制指标还剩余较多；请求国家解决新一轮土地利用总体规划控制指标问题。

2005年国家下达广西掌握使用的农用地转用计划指标4610公顷（耕地3000公顷），主要用于自治区、市、县批准的项目和城镇村规划区用地，其中城镇村指标2810公顷（耕地1800公顷）、独立选址项目指标1800公顷（耕地1200公顷）。4月中旬，经自治区人民政府领导同意，自治区国土资源厅对国家下达的指标进行分解。独立选址指标由自治区统一掌握和调配使用，城镇村指标分解为六大块：各市1333公顷（耕地843公顷）、南宁市和柳州市中心城市报国务院批准的用地指标467公顷（耕地293公顷）、高等学校用地指标266公顷（耕地173公顷）、中国—东盟博览会配套项目用地指标300公顷（耕地187公顷）、重点工业园区用地指标311公顷（耕地217公顷）、机动用地指标133公顷（耕地87公顷）。

国务院及国家有关部门批准、核准或备案的建设项目用地指标由国家掌握和安排，不占用下达广西的计划指标。

截至2005年12月20日，全自治区共办理建设用地681宗，总面积39332.4247公顷，其中农用地26464.0703公顷（耕地12925.1416公顷）。包括：已安排使用各类指标的用地602宗，总面积37444.0802公顷，其中农用地25012.4144公顷（耕地12236.6144公顷）；申请自治区指标但尚待安排的用地79宗，总面积1888.3445公顷，其中农用地1451.6559公顷（耕地688.5272公顷）。（见表2-2-11）

在已安排使用各类指标的农用地转用共25012.4144公顷（耕地12236.6144公顷），其中使用国家指标13263.8676公顷（耕地6713.4593公顷）；使用自治区指标4668.8303公顷（耕地2510.8773公顷），已超指标58.8303公顷（耕地结余489.1227公顷）；使用2004年重点急需项目用地指标1002.0089公顷（耕地486.0283公顷）；使用自治区历年结余指标491.8758公顷（耕地250.0905公顷）；属于历年上报并使用其他指标（含天生桥一级水电站用地）5585.8318公顷（耕地2276.1642公顷）。对已超出2005年国家下达广西计划指标的58.8303公顷农用地，拟在国家追加广西的指标中调剂补平。

经统筹安排，保障了自治区重大项目以及高等学校、中国—东盟博览会配套项目、重点工业园项目等用地。据统计，已安排高等学校用地7宗，总面积251.1366公顷，其中农用地236.075公顷（耕地60.0857公顷），占计划指标的88.75%；已安排中国—东盟博览会配套项目用地21宗，总面积870.1785公顷，其中农用地587.3612公顷（耕地274.7623公顷），占计划指标的195.79%；已安排重点工业园项目用地14宗，总面积370.4347公顷，其中农用地335.3189公顷（耕地198.1255公顷），占计划指标的107.82%。已上报到自治区国土资源厅的2005年自治区统筹推进重大项目和沿海基础设施大会战项目用地已全部落实用地指标。

经过自治区人民政府及自治区国土资源厅的积极争取，国土资源部同意（电话通知）追加广西指标550公顷（耕地360公顷），其中追加中国—东盟博览会基础设施用地指标350公顷（耕地240公顷）、追加灾后农民建房用地指标200公顷（耕地120公顷）。追加中国—东盟博览会基础设施用地指标统筹安排给广西急需项目使用，重点保障区直机关、中国—东盟博览会配套项目等用地。灾后农民建房用地指标已分解给各市安排使用。

表2-2-11　2005年各类项目用地使用指标情况统计表

2004年10月15日，《广西国土资源“十一五”规划编制工作方案》编制完成并以关于印发《广西国土资源“十一五”规划编制工作方案》的通知执行。其中广西土地利用“十一五”规划研究，由广西土地勘测规划院在2005年8月完成，主要内容分析评价耕地保护与土地开发利用现状，研究耕地保护与土地开发利用面临的形势和存在的问题，提出耕地保护与土地开发利用的战略目标、重大项目和措施。