同治十三年三月（1874年5月），日本以琉球船民被害为借口，出兵侵台，东南海疆出现了危机。虽然中日双方最后经外交谈判，签订了《北京专条》，了结此事。但作为东邻的蕞尔小国日本亦敢来寻衅，而中国方面竟然苦无备御之策，予中国朝廷上下以极大震动。李鸿章在九月二十日复沈葆桢的书中指出：“今乃以抚恤代兵费，未免稍损国体，渐长寇志。……往不可谏，来犹可追。原我君臣上下从此卧薪尝胆，力求自强之策，勿如总署前书所云：有事则急图补救，事过则乃事嬉娱耳。”[1]大学士文祥也奏称：“夫日本，东洋一小国耳，新习西洋兵法，仅购铁甲船二只，竟敢借端发难，而沈葆桢及沿海疆臣等佥以铁甲船尚未购妥，不便与之决裂。是此次之迁就了事，实以制备未齐之故。若再因循泄沓，而不亟求整顿，一旦变生，更形棘手。伏恳饬下沈葆桢、李鹤年悉心筹商，所有在台兵勇应如何酌留？全台事宜应如何布置？均宜经画周妥，以善将来。并会同南北洋通商大臣，将前议欲购未成之铁甲船、水炮台及应用军械等件，赶紧筹款购买。无论如何为难，务须设法办妥，不得以倭兵已回，稍涉松劲。果能实事求是，兵械日精，彼族虽欲谋我，或当知难而退。即使狡然思逞，而我既有备，亦可恃以无恐矣。”[2]主持总理衙门的恭亲王奕
等更是痛定思痛，于九月二十七日联衔上《海防亟宜切筹，武备必求实际》折，指出：“现在日本之寻衅生番，其患之已见者也。以一小国之不驯，而备御已苦无策。西洋各国之观变而动，患之濒见而未见者也。倘遇一朝之猝发，而弭救更何所凭？及今亟事绸缪，已属补苴之计。至此仍虚准备，更无求艾之期。惟有上下一心，内外一心，局中局外一心，自始至终，坚苦贞定，且历之永久一心，人人皆洞悉底蕴，力事讲求，为实在可以自立之计，为实在能御外患之计，庶几自强有实，而外侮潜消。昔人云，能守而后能战，能战而后能和，此人所共知，而今日大局之万不可缓者也。”[3]奏折以日军侵台事件为戒，提出“练兵、简器、造船、筹饷、用人、持久”等六条意见，建议饬下南北洋大臣、滨海沿江各督抚、将军，详加筹议，将逐条切实办法，限于一月内奏复，再由在廷王大臣详细谋议。[4]
同日，清廷即将奕
等亟筹海防原折由六百里密谕李鸿章、李宗羲、沈葆桢、都兴阿、李鹤年、李瀚章、英翰、张兆栋、文彬、吴元炳、裕禄、杨昌浚、刘坤一、王凯泰、王文韶等十五位滨海沿江督抚、将军，着“详细筹议，将逐条切实办法，限于一月内复奏。此外别有要计，亦即一并奏陈，总期广益集思，务臻有济，不得以空言塞责”。[5]十月十三日，总理衙门又将丁日昌所拟海洋水师六条章程，奏准饬下南北洋通商大臣、沿海沿江各将军、督抚等议复，汇入该衙门前奏，仍于一月内一并妥议复奏。[6]同时，总理衙门以陕甘总督左宗棠“留心洋务，熟谙中外交涉事宜”，也请其“筹议切实办法，以为集思广益之助”。[7]由此，在清廷上下开展了一场关于海防问题的大讨论。
光绪元年（1875）正月二十九日，总理衙门奏称各督抚复奏已先后到齐，请饬下廷臣“悉心详细切实会议”，当日奉旨：“着派亲、郡王会同大学士、六部、九卿悉心妥议，限一月内复奏。”[8]嗣后，又将奕
、世铎等奉旨复议奏折及于凌辰、王家璧、郭嵩焘、薛福成等条陈再发交总理衙门讨论。总理衙门又向熟谙洋务官员征询意见，讨论范围不断扩大。截至四月底，各督抚等议复折片、清单及有关官员的条陈已经超过70件，同时，总理衙门又与留心时事的京官及先后来京的大臣李鸿章、英翰、曾国荃、杨岳斌、丁日昌以及郭嵩焘等“面为询稽，详悉探讨”。在广泛征集意见的基础上，总理衙门王大臣经过“悉心拟议”，于四月二十六日上《遵议筹办海防各事》折，并将附单两件恭呈御览。同日，下旨将加强海防措施的上谕由六百里密谕李鸿章、沈葆桢、左宗棠等二十九位滨海沿江及有关省份的督抚、将军。历时7个月的海防大讨论遂告一段落。
本次海防大讨论的内容主要涉及以下若干方面：其一，要不要加强海防及海防与塞防的关系；其二，为什么要加强海防及“攘外”与“安内”的关系；其三，如何加强海防及海防与陆防、购买与自造、开源与节流、使用与培养、人与武器的关系等。[9]在此次关于海防的大讨论中，大部分官员从海疆危机的新形势出发，检讨了以往对海防不重视，或仅停留在口头上而缺乏实际行动的错误。恭亲王在原奏中指出：“溯自庚申之衅，创巨痛深，当时姑事羁縻，在我可亟图振作。人人有自强之心，亦人人为自强之言，而迄今仍并无自强之实。从前情事，几于日久相忘。臣等承办各国事务，于练兵、裕饷、习机器、制轮船等议，屡经奏陈筹办，而歧于意见，致多阻格者有之，绌于经费，未能扩充者有之，初基已立而无以继起久持者有之。同心少，异议多，局中之委曲，局外未能周知，切要之经营，移时视为恒泛，以致敌警猝乘，仓惶无备。”[10]盛京将军都兴阿也指出：当时“中外臣民因皆有卧薪尝胆之心，蓄锐以俟之志。乃迄今沿海各处之防务仍无把握，几于日久相安”。[11]两广总督英翰及安徽巡抚裕禄在联衔奏折中也分析道：“庚申以后，各省或因腹地未靖，兵力被分，或因协款过多，饷力较绌，是以各求戒备之策，而尚未臻久远之谋，以致小丑跳梁，上劳廑虑。”[12]
经过这场讨论，大多数督抚基本上对加强海防事宜达成了共识。英翰及裕禄在奏折中主张“海防本为今日全局第一要务”。[13]礼亲王世铎等则指出：“窃思庚申以来，夷人恣意横行，实千古未有之变局，亦天下臣民所共愤。正宜卧薪尝胆，精求武备，为雪耻复仇之计。况上年倭人有事‘生番’虽暂就和局，难保必无后患。故筹办海防一事，实为今日不可再缓之举”，“海防为最要之图”。[14]江苏巡抚吴元炳认为：“御外之道莫切于海防，海防之要莫重于水师。”[15]醇亲王奕譞也认为“夷务为中原千古变局，海防为军旅非常之举。今日立办，固非先着；若再因循，将何所恃？诚如原奏所称，为不可再缓之事”。[16]故各疆臣之奏及丁日昌之条陈“佥以海防为应办”。[17]
在此次大讨论中，人们对于日本对外侵略扩张的本性有了较深的认识，了解到日本是当时中国最主要的外敌，把加强海防建设与防止日本侵略联系起来。大学士文祥在奏折中指出：“日本与闽、浙一苇可杭[航]。倭人习惯食言，此番退兵即无中变，不能保其必无后患。”主张目前“惟防日本为尤亟”。[18]这种观点得到大多数人的赞同。李鸿章认为“目前惟防日本为尤急，洵属老成远见”。因为日本自近年改制后，习西洋兵法，并多派学生赴西国学习器艺，多借洋债，与英人暗结党援，其势日张，其志不小，故敢称雄东土，藐视中国，有窥犯台湾之举。“泰西虽强，尚在七万里以外，日本则近在户闼，伺我虚实，诚为中国永久大患。”[19]所以，加强海防的大讨论主要是为了御外，首先是为了对付日本的扩张和侵略，并防御从海上前来侵略的西方列强。(www.xing528.com)
雍正年间，被后人誉为“筹台巨匠”蓝鼎元也多次提到台湾战略位置的重要，称：“台湾海外天险，治乱安危，关系国家东南甚巨。其地高山百重，平原万顷，舟楫往来，四通八达。外则日本、琉球、吕宋、噶啰吧、暹罗、安南、西洋、荷兰诸番，一苇可杭；内则福建、广东、浙江、江南、山东、辽阳，不啻同室而居，比邻而处，门户相通，曾无藩篱之限，非若寻常岛屿郡邑介在可有可无间。”[20]
通过此次关于海防的大讨论，朝廷上下对台湾的战略地位也有了全新的认识。其实，早在康熙年间，福建水师提督施琅就指出台湾地方北连吴会，南接粤峤，乃“江浙闽粤四省之左护”，“东南数省之藩篱”。[21]乾隆年间，内阁学士吴金也说过：台湾“虽弹丸一府，而控制□洋，近则为江、浙、粤、闽之保障，远则为燕、齐、辽、□之应援，南北万里，资其扼要”。[22]然而，在清代前期的150多年之间，始终没有发生过严重的外患。所谓的“三年一小反，五年一大反”，主要是移民间的分类械斗和百姓反对封建统治的斗争。所以尽管台湾是个多乱之区，但大多数人认为台湾之患率由内生，鲜由外至。
道光二十年（1840）鸦片战争爆发，台湾的地位开始发生变化，由于英军数次侵扰台湾、厦门，闽浙总督开始认识到“闽洋紧要之区，以厦门、台湾为最，而台湾尤为该夷歆羡之地，不可不大为之防”。[23]第二次鸦片战争之后，淡水、打狗等口岸被迫开放，列强势力直接进入岛内，由于特殊的战略位置和丰富的物产，台湾自然就成为列强觊觎的主要目标。此后几年之间先后发生了美国舰队侵犯瑯峤、英军炮击安平以及英、德商人占垦大南澳等侵略活动。同治末年日本不宣而战，出兵侵台，对中国而言，更是一次重大的警示。在大讨论中，许多人赞同御外之端为国家第一要务，御外之中又以防日本为尤亟。而不管是防日还是御外，台湾都首当其冲，因而对台湾的战略地位有了新的认识。清廷在同治十三年十月二十八日的上谕中就指出：“台湾之事现虽权宜办结，而后患在在堪虞。……亟宜赶紧筹划，以期未雨绸缪。”[24]沈葆桢指出：“年来洋务日密，偏重于东南，台湾海外孤悬，七省以为门户，其关系非轻。”[25]丁日昌也认为：“东南七省之逼近海洋，为洋舶所可朝发夕至者。……从古中外交涉，急于陆者恒缓于水，固未有水陆交逼，处处环伺如今日之甚者也。”而日本“觊觎台湾，已寑食寤寐之不忘”，主张加强防卫，“以固东南枢纽”。[26]李宗羲则从整个东亚的形势来考察台湾的地位，在复奏中指出：“台湾一岛，形势雄胜，与福州、厦门相为犄角，东南俯瞰噶啰巴、吕宋，西南遥制越南、暹罗、缅甸、新加坡，北遏日本之路，东阻泰西之往来，实为中国第一门户，此倭人所以垂涎也。”[27]左宗棠也认为台湾、定海如人之左右手，“亟宜为之防”。[28]
光绪元年（1875）四月二十六日，总理衙门将各方面讨论的意见归纳后，上《遵议筹办海防事宜折》，同日，清廷下了一道加强海防的上谕，密寄滨海沿江督抚、将军，作为这次海防大讨论的总结。
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