风险管理目标中心的策略

老工业用地的污染已成为我国需要迫切解决的环境问题之一，从立法背景来看，西方发达国家围绕“棕地”问题的法律和法规通常都是围绕环境污染展开的，重点在于对污染责任的界定、污染处理的鼓励，强调在处理过程中各方合作关系的建立。相较于发达国家，我国对于老工业用地的环境立法尚属空白，现有的一些地方性规范目前也主要是参考国外的一些经验制定的，且这些规范仍主要局限在环境部门内部，当前尚未形成与国土及规划部门系统性联动的机制，这种现状具有巨大的潜在危害性。

目前我国具有法律意义的土壤环境质量标准，只有1995年制定的《土壤环境质量标准》，其中包含8种重金属、2种农药，但主要是针对农用地的土壤保护，而不适用于城市居住和商业用地的场地环境评价⑪。2010年11月30日《新京报》曾报道，武汉在长江化工厂旧址上建造经济适用房小区，引起购房者恐慌，继而开发商采取应付性补救措施，因我国尚无相关的土壤修复管理法规，业主维权均缺乏依据。据统计，20世纪80年代末期，我国受污染耕地面积已经超过1000万公顷，其中最严重的是重金属污染，根据中科院生态所研究，目前我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万公顷⑫。

从网络媒体的公开报道可以看出，老工业用地改建为居住区，因土地污染引发纠纷的案例很多，尚未建成的因地下管道或设施引发的突发事件也是层出不穷，在老工业用地迅速转变为居住等其他功能用地的过程中，几乎所有的土地都和武汉长江明珠小区一样未做任何处理。随着公众环境意识的提高，类似武汉长江明珠小区这样的公共事件还会频繁发生，建立以风险管理为中心的管理和响应机制，已成为迫切的课题（表8－1）。

表8－1　近年有毒老工业用地问题演化为公共事件的案例(www.xing528.com)

按照我国土地收储的惯例，城市老工业用地一般由一级开发商将土地整理达到“七通一平”的标准后再推入土地二级开发过程，这一过程目前多是由地方土地储备中心实施，但就是在这个重要的环节，许多城市都没有对老工业场地进行环境评价，在二级开发过程中，为了规避环境修复的巨额费用，很多城市也都没有针对土壤环境进行评估。这种制度的整体性缺失给城市居民造成了巨大的潜在危害，因此需要尽早建立新的评价和监督机制，应对日渐增多的老工业用地开发的环境危害问题（图8－6）。