就目前来看，产权不清、制度单一是我国城市老工业用地更新中的重要障碍。由于老工业用地的产权是历史遗留问题，在当前社会转型、工业企业纷纷改制时期，产权问题变得错综复杂，包括土地产权、地面建筑和构筑物的产权、设备产权等，模糊的产权必定带来不清晰的权利和责任分摊，而要厘清这些问题必须通过相应的法律和法规来进行规范，做到有法可依。
作为新制度经济学的核心问题之一，明晰的产权是权责关系清晰的前提。当前老工业用地的产权不清问题前文已有讨论，其直接结果就是无法分摊污染土地的处置责任。仍以苏州化工厂原址的土地因污染而抛荒问题为例，该厂始建于1956年，曾是国有大型企业，主要生产各种毒性极强的化学产品，2003年起开始逐步搬迁到张家港，2006年原址停产，2007年开始拆除化工生产装置。多年的化工作业造成场地大量的土壤和地下水污染，据取样分析，土壤的普遍污染深度为2—3米，局部可达5米，如果要达到规划的商住标准，土地的处置和清理费用将高达数亿乃至数十亿元，这笔巨资由谁来出尚无定论④。这是个典型的权责不清的土地污染案例，反映了我国目前对此类问题缺乏法律法规的现实窘境。
我国最新的环境立法，是2014年的《中华人民共和国环境保护法》，其他相关法律法规还有《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国清洁生产促进法》等。其中，涉及污染责任认定的是2004年修订版的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第35条：“对本法施行前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用，由有关人民政府承担；但是，该单位享有的土地使用权依法转让的，应当由土地使用权受让人承担处置费用。当事人另有约定的，从其约定；但是，不得免除当事人的污染防治义务。”这就从法理上明确了责任主体包括三个：一是政府，二是土地使用权单位，三是土地受让人。但这一规定主要是针对固体废物而不是受到环境污染的场地，其针对性仍达不到土地再开发中的要求。
随着人们环境意识的提高，因污染带来的各种法律纠纷日益增多，可以预见，由于历史遗留污染问题造成的社会矛盾也会增加，类似于苏州化工厂毒性土地给周边居民乃至潜在购房群体造成的心理影响也会增加，而面对这些问题，目前仍处于无法可依的尴尬局面，由此可见，加强历史环境责任的立法已经相当紧迫。
1）法定概念界定
首先是概念的确定问题，如果没有法定的概念，便无执法对象，也无法将法定对象纳入相应的规划管理体系。虽然理解不同，但英美各国对于“棕地”都有明确的概念界定，使其成为立法、执法的基础。鉴于我国正处于体制转型时期，法律及其配套的法规建设尚不健全，新的法律和法规建设宜在当前的执法主体体制下进行，往往跨多部门执法主体的法律会流于泛泛而失去其应有的作用，同时，立法对象也需明确而独立，不宜过于宽泛。参照美国和英国对于“棕地”的诠释，本书倾向于当前采用“污染工业用地（Contaminated Industry Land）”的概念，未来逐渐扩展为“污染土地（Contaminated Land）”，主要基于以下考虑：
（1）关注的重点是受污染的工业用地，如果没有污染，即便是工业用地也无责任分担和清理的问题，在这一点上与美国“棕地”的概念有类似之处，而区别在于“棕地”的概念范围更广，不仅包括受污染的工业用地，还包括各类受污染的商业和市政设施用地。这一概念，与我国规划体系中的“二类工业用地”和“三类工业用地”相关，与国土资源部2011年所颁布的《国民经济行业分类》（GB／T4754—2011）中的6—59大类相关。
（2）这一定义在现有的行政管理体制内是可行的，将执法主体限定在环境保护、城市规划和国土部门，特别是将环境保护执法部门纳入城市老工业用地更新的前期认定、评估、验收，以及实施阶段的许可、监控，这一程序并没有增加过多的“交易成本”，而是基于现行的管理体制达到更高的环境质量标准。
在实施程序上，可以参照现有的文物保护体系运行模式。尽管现有的文物保护体系存在诸如文物部门执法权有限，受地方行政干预过多，等弊端，但现有的以各级“文物保护单位”为主体内容，在与城市规划管理部门交叉管理方面的管理程序对“污染工业用地”的更新和改造却有很大的借鉴价值。现有的文物保护体系，在涉及文物保护紫线以内的所有规划建设内容，均需获得文物保护部门的认可和批准之后方能进行实施。与文物保护单位以“保护”为核心的价值体系不同，“污染工业用地”是以“开发”作为核心价值。本着这一原则，首先应在立法的基础上，由环境部门确定“污染工业用地”，并建立相应的档案与规划管理部门共享，对纳入这一名录的用地一旦实施更新和再开发，就启动相应的评估程序，将“污染工业用地”的开发前期纳入环境部门的监控之下，其污染清理、开发用途的安全标准均需达到环境部门的安全要求，否则不予规划审批。
（3）在“污染工业用地”的法定概念被确定后，可逐渐扩大概念范围，即不仅仅包含工业用地，而且将其他会产生污染的市政设施用地、商业用地等也纳入监控范围，采用类似美国的“污染土地”概念界定。这样不仅利于国民身体健康，也符合可持续发展的理念准则。
2）污染责任界定(www.xing528.com)
污染责任的界定不清是土地产权不清的直接结果。西方国家普遍采用“谁污染谁负责”的原则。我国所有制情况特殊，由于工业化时期短，早期老工业企业都是国家所有，在改制的转型期产权状况不清晰，简单采用“污染者治理”的方式并不合适。以美国1980年的《超级基金法（Superfund Act）》为例，企业负有清理场地的一切责任，只有在责任主体不能确定，或无力或不愿承担治理费用时，才动用国家的超级基金来支付治理费用。但在我国，制度背景造成的现实差异远不同于美国。在计划经济背景下，企业属于政府或代表着政府，因此责任主体自然是企业，也即政府；在从计划经济向市场经济过渡转轨过程中，从产权制度的角度来看，出现了以下几种情况：
（1）保持国家所有状态的大型企业。
（2）已经改制为市场导向的公司或企业。
（3）因各种原因已停止生产的倒闭企业。
第一类企业又可分为中央所属和各级地方政府所属企业。它们当前仍是我国骨干型的国家支柱性企业，对于由其造成的工业场地污染既负有历史的，也负有现实的责任，涉及其原有生产场地的环境污染清理时，这类企业是第一责任主体，事实上的责任主体就是相对应的各级政府。对于这类仍在正常生产运作的国有工业企业，其污染废物的排放量、排放标准目前已在环保部门的监测和控制之下，除非改建或扩建，如果没有特殊的指令性政策，其土地的污染清理问题尚无法提上议事日程。
第二类是仍在正常运转，但已经过产权改制的企业。在企业改制过程中，环境污染的责任问题也没有列在议事日程之中。这类企业有可能涉及区位重新选择、原有工业基地再开发的问题。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第35条的原则，这类企业应当承担所有的土地处置费用。
第三类是工业生产功能停止、破产重组的企业。污染责任追溯的主体已不复存在，责任无法追溯。这类老工业用地是当前旧城更新的主要存量土地来源之一，也是面临环境风险的主体，亟待建立规范的制度框架来指导其更新和再开发建设。对于历史的欠账，地方政府应当担负起保护公民环境安全的职责，参照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第35条，场地的处置费用应由有关政府承担。
在现有的城市老工业用地更新改造机制下，基本是以政府为主导的一元体制，但政府作为一个实体，有其自身的利益诉求，旧城改造过程中对大规模政府主导路径的依赖被证明存在诸多的问题，突出表现在为了追求政绩而不惜巨大的资金投入，从而背离了市场规律⑤；此外，政府直接介入土地的开发过程会滋生大量腐败问题，国土资源部曾发文指出，在2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发，而应交由市场完成，这正是避免激化矛盾、预防腐败的举措，也从侧面说明市场机制的重要性。土地的处置与整备也需从市场机制入手，包括两种模式：由土地开发商承担和由独立的专业机构承担。
但是“开发商治理”的思路目前无法完全走通，因为就我国现有的技术而言，土地清理尚未形成产业，技术方法很不完善，这也使得土地污染清理的成本惊人，开发商无力负担，更何况，因为开发商在污染的源头问题上是“无辜的”，理论上也不负有清理之责。但由于目前尚无法定的评估、清理的程序和要求，因此“清理”这一环节是缺失的，这也是我国与西方国家开发商对于“棕地”问题为何出现一热一冷两种极端反应的原因。
除了政府和责任企业之外，英美等国还存在大量的政府组织或非营利组织积极参与到“棕地”更新和再开发中来。“超级基金”是美国针对“棕地”建立的一个资金筹集和管理方式，用来资助那些无法追责的和污染危害严重的工业废弃地的清理和再开发。此外，美国许多州都设立了“棕地”治理的专项资金。同时，市场机制也是筹集“棕地”治理资金的有效手段，如采用税收、资金补贴、贷款、担保等经济手段吸引私人投资者加入到“棕地”治理之中。工业废弃地的开发商根据可能获得的经济收益，依据协议承担一部分治理费用，社区居民也需根据获得的综合效益，提供一定的资金支持⑥。正是这种以政府机构为主、积极引入各种社会力量的综合运作方式，达到了“棕地”再开发的最终目的，同时达到环境标准。
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