认知性缺陷：评价方法和体系

现有的城市规划体系更偏重于新产业的发展，而忽视老产业的更新。规划编制过程中，重视空间发展，而轻视经济产业、社会发展、社会公正等问题。涉及城市老工业用地方面，更是如此，普遍采用“退二进三”“退城进园”的方式，或制定简单的行动计划，在短期内将主城范围内的老工业用地全部清除的简单化更新方式，缺乏对更新过程中老工业区或老工业用地本身价值、过程、影响、意义的认识，这种认识的偏差和简单化直接导致在城市规划编制体系中对老工业用地的轻视。

长期简单化的思维定势，造成规划编制过程中常见的方式是，对于城市中集聚度高的老工业区，通常将其产业发展研究交给上位的经济发展规划，结果是城市规划系统又沦为经济发展规划的“空间落实”环节，难以发挥自身的学科优势；而对于分散于城市中的工业用地，通常在划定的主城范围之内简单地将土地规划为新用途，缺乏对土地置换本身所带来的产业、就业、交通影响的考量。同时，由于对工业场地或地面建筑、构筑本身所具有价值的忽视，造成大量工业遗产被破坏、拆除，长期认识的偏差也使得这类破坏不为公众所关注，只有在学者反复呼吁下引起地方高层领导的注意，才能使部分遗产得以保留，洛阳和沈阳就是典型的案例。至于对城市集中老工业区整体价值的理解，则更未给予充分的重视，这也是诸如英国铁桥峡谷、德国鲁尔工业区这类大规模工业遗产保护再利用的案例在我国仍基本是空白的重要原因。

1）重经济目标、轻空间发展

对于资源型老工业城市和集中型老工业区而言，其转型和更新的根本动力源自产业的升级需要，因此无论是对资源枯竭型城市还是老工业基地的发展规划、支持性政策都是在国家和地方发展部门的带领下编制的，而经济社会发展规划与城市规划、国土规划之间的矛盾与冲突已被诟病多年，几大规划之间迄今未能形成有效的融合关系。

经济发展部门牵头编制的规划偏重制定经济发展目标、产业转型方向等，通常忽视城市空间本身所具有的独占性资源价值。自东北老工业基地振兴战略实施以来，东北各省都分别编制了本省的振兴规划，这本是一个能融合经济社会发展、区域发展和城市空间发展规划的有利时机，但遗憾的是从规划来看仍呈现各自为政的特点。

例如《辽宁省老工业基地振兴规划》与一般的社会经济发展规划并无本质不同，是一个经济、社会发展，以及产业、行业的目标性规划，没有涉及和预见规划实施的空间载体。当然，社会经济发展规划作为城镇体系和城市规划的上位规划，其本身更加关注的是社会和经济的发展目标，要解决区域经济的产业结构、产业重点等宏观经济问题，但因为传统老工业基地城市和城市老工业区是以工业发展为重点建设的，其城市的经济、社会和空间结构与一般城市相比，城市的工业布局、居住形态、环境问题更为突出，需要在产业政策和发展目标制定中考虑其空间问题。特别是大量的分散型老工业用地，在城市更新和改造中如何落实上位产业规划的目标，如何达到局部更新与城市整体发展目标的协调，都涉及城市的空间战略问题，但在实践中通常都是采取“一刀切”的简单措施。

2）重短期效果、轻长远利益

旧城更新改造本是一项复杂、全面、系统的综合性工程，也是一项城市长期目标，老工业用地作为旧城更新和改造的重点对象也是如此。发达国家在面对“棕地”更新时，往往是慎重决策并制定富有远见的规划方案，然后坚定付诸实施，通常能够比较完整地贯彻最初的战略构想和规划意图，如亚特兰大中心区大西洋站“棕地”再开发项目、鲁尔区埃姆舍公园均是如此。比较而言，我国的城市建设普遍面临短视、轻率的问题，这反映了规划系统本身固有的缺陷，也反映了决策者和建设者认识层面的不够深入。

我国城市规划系统是以领导人决策、建设部门实施、专家献策为基本框架，其中领导人决策权力过大是弊病的根源，领导人的任期制度、对上级而非对下级负责的考核制度、监督乏力的监管制度，往往使领导人具有为追求政绩而实施政绩工程的动力，决策过程中又对建设部门和专家团队干预过多，造成城市规划和建设中忽视长远发展利益的行为。例如近年来大同市展开的大规模造城（仿古）运动，就更多的是市长意志，尽管有大量专家对此持否定意见，仍难阻止，最终因土地违规严重（违法用地多达179宗），大同成为2011年被国土部行政问责的第一个城市，随着主要决策者的离任，全市大量的工程项目被迫停工。

老工业用地是旧城更新和改造的主要领域之一，因其生产污染、建筑破旧，在近十几年的城市建设中被看作落后、肮脏的代表，最先面临改造。因为更新过程中更多的是涉及政府与企业之间的权属关系，而不涉及城市居民的直接利益，拆迁过程中也不涉及住房等主要的民生问题，因此是一种“隐性更新”，不如旧居住区改造有那么高的社会关注度，这一方面降低了决策成本，使得改造更容易推进，另一方面造成重视短期城市建设效果而轻视整体性长远利益的后果。

以郑州南阳路地段工业用地更新为例，该地段一直到20世纪90年代中期仍是主要的市属工业集中地段，在短短的十余年时间，已几乎改造完毕，且几乎全部是以商品住宅开发为目标，因区位优良，在市场上广受欢迎。这一过程对政府而言是成本低、周期短、获益高的政策决策，并能快速改变城市地段环境和街道景观。但因缺乏整体性的调查研究，失去了建设公共配套、创造公共空间的机会。此外，老工业用地常年生产造成的污染状况、其间是否存在具有历史意义的工业遗存均已无法探究。(www.xing528.com)

3）重经济利益而忽视环境风险

对老工业用地污染可能对人类、动植物造成的环境危害是发达国家“棕地”更新中的中心问题，几乎关于“棕地”的所有法律、法规、标准、金融和财政工具都是围绕环境责任、环境标准展开的，但这一事关公民生命安全和身体健康的关键问题，在我国老工业用地更新过程中几乎被遗忘，使大量开发建设项目存在极大的环境安全隐患，这一方面是制度建设的缺陷，但更主要的是思想观念上的忽视。

老工业用地在长期的生产过程中，因生产过程、所需原料、产品类别不同均会产生不同的污染物，并在场地中沉积，长时间就会融入土壤，甚至污染地下水，其中很多污染物，特别是一些化学毒性物质和重金属，会对人类身体或动植物造成严重损害。英美等国也正是因为这类污染土地的重建导致大规模的人群受到伤害以后才开始出台一系列严格的法律，并清晰地界定相关责任，成为所有工业用地更新最为重要的政策和法律环境。我国老工业用地的更新改造是在20世纪90年代后期才逐渐出现的，迄今大量增长，因时间较短，早期在老工业用地的开发建设产生的危害还不明显，没有出现像拉夫运河那样严重的社会事件，但最近几年因一些“毒地”开发事件引起的公众质疑和关注度在明显增多，法规与标准的不足问题开始凸显。

此外，对于环境危害的宣传不足，对于土地污染可能造成的危害，公众与业内人员所掌握的信息严重不对等，这也是公众面对老工业用地建设中一旦知道有污染就陷入恐慌的重要原因之一，而信息的不透明，也使得相关部门的解释难以为公众所信服，武汉长江明珠花园的案例是对此最好的诠释。在发达国家，除了研究机构出版指南、导则等技术性文件说明各种“棕地”可能的风险之外，政府机构、非政府组织（NGO）和社区组织经常在图书馆、展览馆等公共场所，通过张贴、讲解、发放传单和问卷调查等各种形式的宣传调查工作，帮助民众理解和认识“棕地”的危害，信息的透明也消除了民众不必要的恐慌情绪。

4）忽视工业遗产保护

发达国家对工业遗产概念的理解在不断扩展，保护也已扩展到工业遗产地的范畴，从建、构筑单体拓展到建筑群乃至整个工业区。而我国对于工业遗产的认识仍待提高，价值认定标准亟须研究制定，特别需要尽快建立工业遗产的普查与建档体系。

我国最早的产业建筑保护条例是2002年制定的《上海市优秀历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，将上海34处工业建筑列入第四批优秀建筑名单，包括市政、造船、轻工、纺织和化工等不同类型的产业类建筑，同时，该条例还将保护对象由始建于1949年之前扩展到建成30年以上的优秀历史建筑。2006年4月，首届中国工业遗产保护论坛在无锡召开，并提出《无锡建议——注重经济高速发展时期的工业遗产保护》（以下简称《无锡建议》），倡导全社会共同关注工业遗产保护问题，该文件后由国家文物局颁布，成为我国首部关于工业遗产保护的纲领性文件。

但工业遗产作为文化遗产重要组成部分的观念仍待加强。根据我国的文物保护体系，只有被纳入国家级、省级、市（县）级、区级文物保护单位或控制保护单位，或者被列入地方性政府条例的单位才能被纳入保护范畴，而我国的文物保护除近现代革命文物外，又往往以年代定价值。由于我国的近现代工业基本是在19世纪末才开始出现，大规模的工业建设则是在新中国成立之后才开始，因此，绝大多数工业遗存历史都不超过100年，其价值通常被低估，尤其是新中国成立之后的工业遗产在长期的研究中一直被忽视。

上海等地遗产概念和保护范围的拓展无疑是一大进步，将产业类建筑纳入优秀建筑的行列进行保护体现了研究者和管理者对近现代工业遗产价值认识的提高，但更广义的工业遗产概念仍然未能厘清，比如新中国成立之后工业化进程中的大量工业遗存，特别是“一五”“二五”和三线建设时期的成果，目前对其价值的判断仍以感性的描述居多，而客观的判定标准尚没有确定。《无锡建议》从观念上唤醒了一部分人对工业遗产的重视，但可供操作的运用性工具还没有确定。近年来人们对工业遗产的重视程度明显增强，各省市也普遍展开了对工业遗产的普查力度，但在广大的中西部地区，在传统文化遗产保护的经费、力量都比较薄弱的状况下，对年代更近的工业遗产的保护更是捉襟见肘。例如，在郑州具有标杆性意义的国棉三厂，无论工厂的样板价值、历史意义，还是建筑本身的艺术质量都很高，由于缺乏认定评价，其已在大规模的“房地产化”中被拆除，这种在历史文化街区中常见的“建设性破坏”，在工业地段的改造中不胜枚举。