政府主导城市老工业区更新：评价方法与体系

城市老工业区之所以“老”，一方面是历史比较悠久，另一方面是所有制结构基本上是以国有为主，也就意味着是以行政主导和政府主导为主。

在计划经济体制下，政府是资源的唯一掌握者和资源生产、分配的最终决策者，是社会经济运营的核心。虽然希望通过最合理地安排资源的用途达到各方面的最优，包括土地的划拨使用，但政府失灵已成为社会经济运行始终无法回避和消除的矛盾。在完全的市场经济体制下，新自由主义市场论者认为政府的作用在于给市场拾遗补缺，如弗里德曼就坚信“最好的政府是管理最少的政府”，认为在市场上自愿的交易必须占支配地位，政府的指挥成分只能是“补充”，政府指令性因素必须降至最小范围。㊷

老工业基地的更新与调整从内容上看是对城市产业结构、空间结构的调整，从本质上看则是对资源在产业内和产业间的分配与转移，也即资源重新分配的问题。在资源的重新配置过程中，因为几乎涉及社会领域的所有方面，其过程无疑是复杂、困难的。按市场经济的理论，资源的配置应按市场的需求调节，处于成长阶段或发展水平较高的产业具有资源吸引力，使生产资源和社会资源向这些部门流动，而传统的成熟产业和衰退产业则缺乏吸引力，使资源流入较少而出现净负值㊸，如果是一个完善和充分竞争的市场，则不需要政府或其他外部力量的干预，市场的力量会自动使资源配置最优化，这也是西方自由市场理论的理论根基。但是，市场失灵和国家之间贸易壁垒、产业壁垒的存在，导致各国政府都不会完全放任市场自由配置，而是或多或少地进行干预。特别是在产业衰退的老工业区，按照经典的市场经济理论，这些缺乏资源吸引力的地区因为资源的流入越来越少，会导致最终的完全衰亡。但事实是在各国政府的积极干预之下，大量老工业区成功更新并焕发生机，这也证明了政府在老工业基地和城市老工业区更新改造中必然处于主导地位。(www.xing528.com)

当前我国的经济体制正在由计划经济向市场经济过渡，因此兼有计划经济和市场经济的特点，虽然将市场化作为整体改革的方向，但市场化中始终浮现政府干预的影子。同时，政府作为一个实体，既是规则的制定者，又是市场的参与者，就相当于体育竞赛中既作为运动员，又当裁判。因为有了自身的利益诉求，因此在作为裁判的时候经常打着公共利益的旗号谋取地方私利，这也是近年来因城市旧区拆迁引发的各类惨剧屡禁不绝的根源。在当前体制下，“政府推动、企业化运作”是最为常见的模式，而政府的参与可归结为这几个步骤：（1）制定政策，推动老工业基地的更新与发展；（2）通过企业破产、重组、改制，促进老企业的生产转型、升级、搬迁；（3）利用融资手段获取老工业用地，以土地市场化的方式引入房地产开发企业进行彻底更新。

城市老工业用地更新中，单一政府推动模式的弊端也是显而易见的，在政府的指令性推动下，一些项目和活动的完成是被动的，在实践中设定的目标经常被放大，而不是根据实际的市场需求去确定，这种现象在上海授牌的创意产业园中就体现得比较明显，前两批的许多创意园是在市场条件下自发形成的，已具有一定的规模，而后由政府出面授牌的第三和第四批园区则有明显的政府目标设定，这种过度估计市场而放大目标的计划经济做法，在市场经济中难免会陷入困境。