城市老工业区更新：评价方法与体系

1）发达国家资源型城市转型可资借鉴的经验

（1）经验借鉴

①政策扶植：对资源型老工业城市进行产业政策扶持是西方发达国家的普遍做法，包括政策性援助和直接投入，如税收优惠、融资便利等财政和金融手段促进私人在衰落的资源型城市投资。例如美国在得克萨斯油田经济整体衰落后在休斯敦创建了航天中心，并迅速在中心周围兴建了13000多家高新技术相关企业，使城市成功转型。法国洛林设立工业转型基金，为新创办的小企业免费制定发展规划，并提供厂房、车间、购置机器等诸多方面的服务。日本还制定了法律法规，将资源城的转型纳入法定支持轨道。

②将振兴替代产业作为城市经济转型的根本出路：如法国洛林选择发展核电、计算机、激光灯高新技术产业，德国鲁尔区发展汽车、化工、电子和消费品工业作为老工业区的接续产业，美国休斯敦则延长产业链条形成了新的油气资源产业群等。

③创建高新技术园区：在老工业区的基础上创建工业园区和高新技术开发区是发达国家常见的振兴措施。如日本用了10年的时间在九州北部钢铁基地建设高新技术产业区，德国在鲁尔区建立了科技园区，法国在洛林创建了企业创业园等，同时，在这些园区内实行各种优惠政策，以吸引投资者和创业者进入园区。

④重视生态环境修复：在法律框架内严格修护工业化生产造成的环境损害。例如德国鲁尔区用于填充废井和环境整治的资金组合中，联邦政府承担2／3，地方政府承担1／3；加拿大造矿业城市萨德伯里周围兴建了五座省级公园，通过植树造林等生态和生物化学手段改善土壤条件和生态环境；法国洛林成立专门的国土整治部门，处理老工业矿区开采后遗留的土地污染和再开发问题㊱。类似的举措在我国仍比较薄弱，通过多部门联合处理矿区和老工业区污染的机制尚未形成。

（2）中西差异

因国情、发展阶段、城市化水平的不同，我国与世界发达国家在资源型城市转型政策的制定、产业结构调整的方向、接续产业的选择上均有较大差异。

西方发达国家资源型城市转型的思想和方法形成于20世纪50—70年代，当时以福特主义的大规模生产为代表的传统工业化弊端尚不明显，虽然一些新经济模式的苗头已经出现，但仍未形成主流。因此，西方发达国家的资源型城市转型基本上是以传统工业化模式为指导，其调整的目标、任务、路径仍基本反映了传统工业化的理念。

我国的资源型城市经济转型在20世纪七八十年代初露端倪，但在计划经济体制下并未引起政府和经济界的重视，真正被提高到战略层面加以考虑是进入21世纪以后。而在这一时期，世界范围内的新经济形态已经比较成熟，可持续发展、低碳经济的理念也成为主流思想，传统工业经济依靠粗放式增长的弊端完全暴露出来，在此背景下提出的经济结构和增长方式转型应该具有更高的出发点。

发达国家在长期的经济发展中积累了雄厚的资金基础，国家的产业结构也呈现高度化的特征，其城市经济和科技发展水平都比较高，因此其城市经济的转型大多采用高新技术产业替代传统产业的战略。我国总体经济发展水平仍处于工业化的中期阶段，大量资源型城市甚至处于工业化的初期水平，在尚未充分实现工业化的基础上采用更高阶段的高新技术产业替代传统资源型产业尚不具备条件，而应当在适度发展高新技术产业的基础上，寻求用资源密集、劳动密集和适度技术密集的产业作为接续替代产业。㊲

2）老工业基地振兴的政策支持

（1）对老工业基地的整体性研究

早期的研究由中国工业经济研究与开发促进会课题组承担，并在1995年出版《老工业基地的新生》，对当时老工业基地的作用、特点、所面临的挑战，以及改造与振兴的目标和模式、改造途径等提出了相应的对策。报告选取上海、天津、沈阳、武汉、重庆、哈尔滨等6个老工业基地城市为重点研究对象，分别提出6个研究分报告。这份研究报告开启了我国对老工业基地问题的重视。但由于20世纪90年代中期大量国有工业企业仍处于较好的运行状态，其所有制矛盾和其他的社会问题还没有完全暴露，因此该报告并没有在宏观区域政策上反映对老工业基地的倾斜，也没有将老工业区最为集中的东北地区作为老工业基地的集聚区域进行整体性研究。

（2）资源型城市转型的政策支持

资源型老工业基地城市的转型涉及社会的方方面面，但根本出发点是调整城市过度依赖资源型产业的结构，增强城市经济基础，扭转城市衰退的趋势。

以市场经济体制为主体的发达国家都曾面临资源型城市衰退的难题，并通过短期和长期的政策甚至立法的方式对这类城市的转型给予政策支持，如美国、加拿大、澳大利亚等国采取包括经济援助、再就业培训、搬迁和工作分享，建立社区赔偿金和社会保险机制，经济基础多样化和地方收购，实施区域规划，建立结构联系和鼓励地方参与，等方式来促进城市转型。

因为这些市场主体国家的一些资源型城镇是在企业主导下建设的，一旦资源枯竭则可采取企业撤退、职工迁移等方式放弃这些城镇，如美国阿巴拉契亚、加利福尼亚博迪和前苏联巴库曾因煤炭或石油采竭而成为废弃的城市。但在户籍制度、城市建制严格的我国，放弃一座城市或城镇是难以想象的，即便是像玉门这样一座几乎难以为继的石油城市，也只能采取搬迁至不过百里的地方重建，而完全保留原有城市建制相对稳定的城市规模。(www.xing528.com)

对于资源性城市的支持，中央和地方政府都曾密集出台过各种支持政策。“十六大”开始明确提出“支持东北地区等老工业基地加快改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业”。2007年底，国务院发布实施《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，加大对资源型城市可持续发展的支持力度，国家在5年中设立专门的财政转移支付专项，用以扶持东北地区资源型城市，使之能够建成一批充分吸纳就业、资源综合利用和发展接续替代产业的项目。2008年3月，国务院确定首批12个资源枯竭城市，包括盘锦、白银、大兴安岭、个旧、焦作、萍乡等城市。2009年3月，国务院又确定了枣庄、黄石、淮北、铜陵、抚顺、景德镇等32个资源枯竭城市。中央财政将给予这两批44个资源枯竭城市资金支持，增强资源型城市的公共服务保障能力，重点用于完善社会保障、教育卫生、环境保护、公共基础设施建设和专项贷款贴息等方面（表5－6）。

表5－6　国务院确定的第一批和第二批资源枯竭城市名单（44个）

（3）振兴东北老工业基地政策

东北老工业基地振兴问题上升到国家战略层面是进入21世纪以后，随着国有企业的改革逐步深入，开始涉及产权制度、所有制形式等改革的“深水区”，体制性的矛盾逐渐突出，许多隐性的矛盾开始显现。经济学界通常把1997年作为企业产权改革的转折年，由内外两方面的压力促使改革的加速：内力是在经济体制改革的背景下，大量国企亏损严重、经营困难，外力是亚洲金融风暴的冲击使决策层认识到市场化改造的迫切性。一场大规模的产权清晰化运动在1998年进入高潮期，首当其冲的是国有企业最为集中的老工业城市。

2003年，中共中央国务院发布11号通知《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，将东北老工业基地振兴纳入国家战略层面，并从政策、资金等方面给予大量的支持，实施老工业基地的经济结构调整、国企制度改革、产业技术升级和结构改造。2004年建设部印发《建设部关于贯彻落实〈中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见〉的意见》的通知，重点从改善中低收入家庭住房条件、保障供暖工作、增强城市基础设施建设等方面出台相应的激励措施，包括免征农业税、完善城镇社会保障体系、生产性增值税改为消费型增值税、减息等措施。㊳

从振兴东北老工业基地的区域战略目标和任务来看，重点是调整经济结构、加强企业技术改造、建设保障体系等方面，从已经编制的东北各省的振兴规划来看，在区域城镇体系、城镇空间战略方面的政策还比较少见。

（4）振兴中部地区老工业基地政策

在相继提出“西部大开发”“振兴东北老工业基地”等区域战略之后，为了消弭“中部塌陷”的现状，摆脱中部地区在区域经济格局中日益边缘化的局面，决策层面逐渐形成了“中部崛起”的战略思想。2004年3月，在第十届全国人大二次会议的政府工作报告中首次明确提出要促进中部地区崛起，此后，在各种政府工作报告中相继出项“中部崛起”的提法并逐渐开始进入操作层面。2006年4月出台的《中共中央、国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》成为促进中部地区崛起战略的标志性文件，成为与我国东部沿海开发、西部大开发、东北振兴等三大区域经济战略并列的国家战略。

中部地区主要包括山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西等6省，是我国最大的商品粮基地、能源基地和原材料工业基地，长期以来经济发展滞后，城市化水平较低。中部地区的老工业基地地位主要是在“一五”“二五”和三线建设时期奠定的，如“156项”工程中位于中部6省的共计37项，其中主要集中在山西（15项）和河南（10项），形成了诸如太原、洛阳、郑州、焦作、武汉、株洲、淮南等一系列老工业基地城市。此外，三线建设时期，中部地区成为沿海地区的“小三线”地区，整体或部分转移了大量的工业企业，例如安徽徽州、宣城、宁国等城市在三线建设时期就曾作为上海的“三线”地区搬迁了大量工业企业，直到20世纪80年代才开始撤出或者转交给地方政府，河南三门峡、南阳、豫西和豫北的一些山区都有“三线”企业的分布。

第一和第二个五年计划时期建设起来的老工业基地城市至今在中部乃至全国工业生产体系中仍具有重要作用，是大量国有企业集中、职工下岗状况严峻、企业普遍面临体制转型的城市，其所面临的困难与东北老工业基地城市基本相同。在三线建设时期重点建设的“小三线”工业，同样具有“山、散、洞”等特点，普遍分散在山区和远离城市的郊区，进入改革开放以后已经逐渐通过回迁或搬迁进行了布局的重新调整。从中部地区享受老工业基地政策城市的26个老工业基地场地名单来看，仍偏重于中部地区的资源型老工业城市和“一五”“二五”期间建设形成的全国性和地域性工业基地城市，如武汉、洛阳、太原、郑州、焦作、南昌、长沙、淮南、大同、平顶山等都是重要的综合性工业生产或矿产资源基地城市。

对中部老工业基地的支持政策参照东北老工业基地的有关政策，在增值税转型、厂办大集体改革和社会保障等方面给予支持，促进资源性城市的经济转型，发展接续产业。同时，参照东北老工业基地政策，对中部地区国企改制、分离办社会职能、职工安置给予扶持，以降低中部地区的国有企业改革成本。㊴

（5）老工业基地的认定与扶持政策的扩大化

2013年，国务院正式批复国家发改委会同科技部、工业和信息化部、财政部编制的《全国老工业基地调整改造规划（2013—2022年）》，该规划提出将在前期以东北地区为主的老工业基地振兴工作向全国统筹推进，并明确界定了老工业基地规划的范围，包括95个地级老工业城市和25个直辖市、计划单列市和省会城市的市辖区，涉及全国27个省、自治区和直辖市（图5－21）。

图5－21　全国老工业基地范围分布图

该规划在总结实施东北地区等老工业基地振兴战略成就和经验的基础上，“将振兴工作由前期以东北地区为主向巩固深化东北、统筹推进全国老工业基地振兴转变，把工作重点放在老工业城市调整改造上”，并提出在投资政策、财政政策、融资政策、土地政策等四个方面实行特殊扶持政策，以达到老工业基地产业结构优化升级、城市内部空间布局优化、人民生活持续改善的目标。这一规划将成为未来很长一段时期老工业基地更新改造的纲领性文件。