社会负担沉重：城市老工业区更新需评估产业发展和环境风险

1）负担沉重，历史和现实包袱过多

老工业区的发展负担主要包括离退休人员多，下岗职工多，企业办社会事业支出大，税费负担重以及债务负担重。

我国老工业区多是在“一五”“二五”时期建设起来的，甚至可以追溯到更早，企业历史经过几十甚至上百年，至今离退休人员已历经数代，人员众多，成为企业发展的沉重负担。2010年，全国48个地级资源型城市市区的平均城镇登记失业率为6.82%，高于全国城镇平均4.96%的水平，其中最高的石嘴山市，市区就业人口失业率竟高达25.44%⑩，反映了这些城市就业状况的恶化。例如，安徽淮南市是一个典型的煤矿型老工业城市。进入21世纪后，淮南12座矿井逐渐枯竭，采掘成本居高不下，造成服务于煤炭采掘业的机械、轻工等工业企业关停和破产，2001年，全市企业下岗职工11.08万人，其中采选矿失业人数3.95万人，已进入破产程序的淮南矿业集团有6对枯竭矿井的4.1万在岗职工的就业需要安置⑪。辽宁阜新有亚洲最大的露天煤矿，其开采历史已有100多年，迄今已产煤4.8亿吨，为国家经济建设做出了重要贡献。近年来，随着煤炭资源的锐减，阜新矿务局已先后报废11对矿井，煤炭产量由年产1000万吨下降至500万吨⑫。2005年，全市78万人中，有17.6万人下岗失业，多达19.98万人口处于最低生活保障线以下，月收入不足156元⑬，成为城市发展的巨大负担（图3－1）。

图3－1　部分资源型企业的离退休人员和在职人员情况

老工业区的下岗问题是20世纪90年代中后期开始大规模出现的现象。据统计，2003年全国企业共有下岗人员3000万—4000万人，占城镇劳动力的28%，这些下岗职工主要分布在一些老工业区和老工业城市⑭。以问题最为突出的东北老工业基地为例，1996年，黑、吉、辽三省下岗职工高达253万人，占全国下岗职工总数的25.4%。在沈阳国有企业密集的铁西区，2002年大量企业发展陷入困境，95%的企业严重亏损，90%以上的企业处于停产、半停产状态，500多亿元存量资产闲置，13万工人下岗，占职工人数将近一半，而且这些下岗工人缺乏各种社会医疗保险⑮。这么大范围的职工下岗问题，其影响范围已不仅仅局限在企业内部，而是会产生严重的社会问题，特别是在老工业区，因国有企业集中，下岗问题尤其突出。(www.xing528.com)

2002年，黑、吉、辽三省国有及国有控股工业企业增加值占规模以上工业比重分别为89.3%、77.8%和62.7%，而同期全国为52.8%，反映了老工业城市企业所有制结构单一，仍以国有为主。2002年，辽宁省国有企业单位的下岗职工人数达到76.5万人，占国企职工总数的2.9%⑯。杨浦区是上海最大的老工业区，1994年下岗工人达2.5万人，其中区属企业职工4546人，下岗工人中又以从事纺织工作的女性居多，其再就业的难度也最大。⑰

在旧的计划经济体制下，我国实行的是低工资、高利润的分配政策，同时也没有建立相应的社会保障机制，以实现国家在经济困难的情况下迅速积累资金。老工业企业职工下岗以后由于没有社会保险、医疗保险、失业保险，加之下岗职工多是中年及接近退休年龄的职工，其再就业难度很大，使这些人的生活极端困难，如果不慎重解决这一问题，将有可能动摇社会稳定的根基。

2）条块分割，管理交叉降低城市效率

资源类城市中“大企业、小政府”的情况比较常见，主要原因是我国矿业和矿产初级加工都是由国家高度管控的重点工业，最主要经济主体的大型资源型企业，如石油管理局、矿业集团、钢铁或铜业公司等，大多属于中央或者省直属企业，地方政府既无权限、也无财力管理这类企业的社会问题。作为以生产经营行为为主的企业，其目标的短期化与城市发展目标的长期化是矛盾的。此外，有些矿区远离城市，生活成本较高，地方政府无力补贴，使得矿业城市中的企业各自独立承办社会服务职能，形成自我独立的“小社会”。工矿除了管理方面的独立性，其配套公共服务设施和市政设施，如医院、学校、供水供气等都相对独立，这都造成了重复建设和资源浪费。

但这些工矿企业在空间上却是与地方城市其他功能有交叉，因此管理上的权责在空间上的形成错乱分割。工矿企业在用地上和功能上具有独立性的，其规划建设、设施配套均在自己的条块体系内进行，与城市之间的融合不足，更难以从城市整体发展的角度进行考虑，加之企业权力过大，超越了地方政府的管理权限，城市政府无法对其进行有效调控，这将在很大程度上降低城市的效率，弱化城市空间的经济性。