城市老工业区更新的评价方法与体系

1）经济增长缓慢，在城市产业结构中的重要度大大降低

城市老工业区的工业生产都曾经是所在城市经济的中坚力量，但近十几年来在体制转型、城市扩展的背景下，其在城市经济中的份额和地位都在不断下降。

以郑州西部老工业基地为例。这里曾是我国六大棉纺工业基地，棉纺工业及其上下游企业形成的棉纺工业中心曾为国家和郑州的经济发展做出过突出贡献。老工业区所在的行政区为郑州市中原区，其主要的工业生产都集中在这里，中原区在2003—2007年的5年中，其工业总产值仅占全市的1.25%—1.42%，且呈不断下降趋势（表3－1），这也反映了其增长已经慢于全市的平均增长速度，同时也反映了老工业区在整体经济中地位的持续下降。同为河南省内国家重要的老工业基地，洛阳市的老工业区主要集中在涧西区和西工区，1991—2008年间，这两个区内的工业总产值从1991年占全市（包括市辖县）的58.40%下降到2008年的26.06%（表3－2）。

在青岛市老工业最为集中的四方区西部片区，段义猛等人于2007年做过一项区内老工业状况的调查，其中有约1／3的企业经营状况较差或已经破产，整体竞争力严重下降（表3－3）。

表3－1　郑州市中原区工业总产值在全市中的份额变化（2003—2007年）

表3－2　洛阳西工区和涧西区工业总产值在全市中的份额变化（1991—2008年）

表3－3　青岛四方区西部老工业区企业经营状况及用地情况表

2）市场化程度低，体制改革使老国有企业面临严峻挑战

市场经济要求企业自主经营、自谋发展，通过市场竞争和等价交换推动生产力的发展，而计划经济的生产、经营和资源调配均是在国家和政府的指令性计划下完成的，这两种体制对旧的工业企业而言是完全不同的生境，也对老工业企业改革和发展构成极大挑战。

经济体制改革的核心是经济增长方式的转变，而以市场经济体制代替计划经济体制的国企改革是奠定这一体制转变的微观基础，也是根本基础，重点解决的是政企不分、产权不明的问题。目前已进行的国企改革主要有两种方式：一是1984年通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中所肯定的模式，即实行国家掌握所有权、企业掌握经营权的“两权分离”模式；二是1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中所确定的模式，即实行“产权清晰、政企分开、权责明确、管理科学的现代企业制度”模式①。第二种模式在20世纪90年代以来逐渐在国有大中型企业进行试点并推广，是国有企业改革转型的主要方式。

老工业基地在改革开放之前的发展，得益于国家推行的重工业优先发展的赶超战略，依靠国家的重点投入取得了超常规的发展，在全面市场化改革之前也取得了很高的增长速度。但在向市场化转轨的过程中，则受累于赶超战略所遗留下来的、缺乏市场竞争力的产品和技术结构，因为许多骨干企业技术老化、设备陈旧、产品落后，加之市场化程度过低，使经营者的思想观念、企业的市场经营意识、市场功能发育和政府的行政管理等各个方面在市场经济下出现了全方位的不适应，尽管后来采取了自筹资金、贷款改造、引进技术、上市融资、缩小国有资本等一系列措施，但仍积重难返。特别是城市老工业区，普遍面临老企业比重大、经营体制不活、技术改造投入不足、企业装备老化严重等问题，这些工业区的一些传统产业处于停滞或萎缩状态，无法适应国际市场的激烈竞争，这些都直接导致产业结构调整缓慢、经济发展活力不足。

例如沈阳铁西区集中了沈阳全市60%的工业资产、62%的工业产值、66%的工业利税和75%的国有大中型企业，企业资产负债率平均高达90%，260亿元债务，近10万下岗工人，有40%的企业处于停产半停产状态，厂区闲置率达50%②。再以吉林为例，其国有企业中有20%没有改制，30%以上的企业出资人没有到位，60%以上的企业没有形成多元投资主体，40%的企业仍然承担着办社会的职能。③

郑州西部纺织工业基地转轨与改制是一个典型的案例。郑州周围是我国重要的优质棉产区，在近100年的历史中，其纺织工业的发展经历了4个阶段④：(www.xing528.com)

（1）1920年到新中国成立初期：民族资本依托郑州作为原棉集散地的优势投资建设裕丰纱厂股份有限公司，全厂职工4170人，后在抗日战争的冲击下迁往重庆。

（2）“一五”计划时期到20世纪80年代初：“一五”时期建造五大棉纺厂及其配套企业，奠定了郑州作为全国六大纺织工业基地的地位，国家投资1.76亿元，建成了当时面积超过郑州市区的“棉纺城”，确定了郑州在全国工业体系中的重要地位。

（3）1980—1997年：郑州棉纺工业由鼎盛走向衰落，1981年其工业总产值达到7.1亿元，利润12302.7万元，当时郑州几大棉纺厂区是郑州最繁华的区域，其职工待遇普遍高于其他企事业单位；但从20世纪90年代开始，体制性、技术性和市场问题集中出现，棉纺工业经济效益大幅度下降。1995—1997年，郑州棉纺工业连续3年亏损1.6亿元，亏损面达97%，陷入了空前的困境。

（4）1998年至今：调整与改制时期，首先是在政府的主导下组建多企业联合的企业集团——嵩岳集团，但各自为政的状态并没有改变。1998年国棉二厂破产，1999年五厂、六厂“政策性破产”，并分别重组为“豫欣纺织品有限公司”和“瑞龙纺织品有限公司”，但因为没有外来投资，企业仍难以走出困境，最终走向了搬迁出让土地、远郊重建的命运，至今发展前景仍不明朗。

郑州棉纺工业兴衰的样本反映了城市老工业区在转向市场化体制中，在面对全新的竞争环境时，企业机制是否能及时调整。事实上，在郑州棉纺行业整体衰落时期，纺织行业并没有在全国范围内整体性萎缩。与郑州同列六大纺织基地、资源禀赋以及面临问题都十分相似的石家庄纺织工业，由于及时进行了企业转轨和改制，就比较早地走出了困境。而这一时期也诞生了一些新的纺织工业中心，如江苏无锡、常州等城市在面对市场竞争时占据了优势地位。

3）所有制结构单一，市场化程度低，经济活力不足

资源型老工业区结构的单一主要反映在产业结构、就业结构、所有制结构和企业的规模结构方面，在产业构成中，以原材料和能源为主。产业结构单一是资源型老工业区最主要的特点，其产业结构中一般有1—2种产业占工业生产中的很大份额，特别是资源采掘及其相关的上下游产业。

以12个典型煤炭资源城市为例，其煤炭采掘占城市工业的比重平均达到38%，其中七台河市高达80%；电力占工业的比重平均为13%，其中淮南高达32%。煤炭和电力两项工业占工业总产值的比重平均为51%，最高的七台河市达82%。4个冶金城市采掘业及其加工业占工业总产值的比重平均为51%，最高的云南东川（已并入昆明）达85%。作为石油城市的大庆市和东营市，石油采掘业占工业的比重分别为73%和78%，石油加工业的比重分别为20%和8%，两者合计的比重分别达到93%和86%。从上述12个城市的情况来看，资源开采及其加工业占工业总产值的比重几乎都在30%以上，相当多的城市在50%甚至80%以上。对资源产业的高度依赖也决定了这些城市中产业工人的就业结构与资源的紧密相关性，在12个煤炭工业城市中，从事煤炭和电力工业的工人占总就业人数的34.98%，最高的七台河市高达51.92%，还有许多城市都在40%以上。⑤

这种高度依赖资源采掘工业的经济结构和就业结构决定了一旦资源枯竭，整个经济状况就面临着整体的衰退危机。例如盛产“太西煤”的宁夏石嘴山市，在20世纪80年代发展的鼎盛期，其经济总量占到宁夏全区的1／3。但长期的开采使其煤炭资源逐渐枯竭，到2000年，其3／4的矿山都已进入开采晚期，多座矿山已经闭坑或即将闭坑，不仅产量下滑，成本也在节节攀升，长期依赖煤矿的石嘴山市，其城市的生存和发展陷入困境，大量工人失业，地方财政开始入不敷出。⑥

以国有和国有控股企业为主是城市老工业区的典型特征，也是造成其经济内在活力不足、产业升级改造障碍的主要原因。由于国有经济占用大量的社会资源，会抑制其他经济成分的发展，这是致使老工业区经济发展迟缓的重要原因之一。以沈阳铁西区为例，2002年，铁西区工业企业大多数都是国有体制，在39个大工业门类中每个行业都是国有资本占据垄断地位，平均比重高达58.6%，最高为99.2%。在国有资本的控制下，政府和企业成为一体，虽历经多年的改革，但仍未实现政企分开、产权明晰，国有企业的发展因没有自主权而裹足不前，无法成为自主经营的主体。1980—1996年，铁西区国有工业产值平均增长率为8.14%，而同一时期全区工业产值的平均增长率接近50%，实现利税由1980年的81.3%下降到1996年的16.1%，国企负债亏损面80%，负债率高达90%。⑦

改革开放以来的经验已经证明，多种所有制经济的共同发展，是促进各自优势、凝聚社会总的生产要素的关键，这也是单一的所有制结构无法达到的。

4）产业发展呈现“空心化”趋势

“产业空心化（hollowing out effect）”一词源于英国，又称为“制造业空心化”“工业空洞化”，是指发达国家和地区的产业结构中物质生产部门的比重持续下降的趋势。产业空心化问题早在19世纪的英国就有所表现，被称为“英国病”。一般表现为，以制造业为代表的第二产业占GDP的比重大幅下降，第三产业比重迅速上升，有些观点认为第三产业比重超过60%即是产业空心化⑧。导致产业空心化的原因有很多，其中最重要的一点就是以对外投资为导引的国内生产要素严重外流，这是因对外投资过度而形成的。

但我国城市产业空心化的原因又有所不同，这与我国城市经济的政府主导模式有关。在计划经济体制下，我国城市的经济结构，无论是生产力范畴的产业结构、消费结构、基础结构、科技结构、劳动力结构，还是生产关系范畴的所有制结构、分配结构、管理结构，都是按照国家和政府的计划安排的，这种按计划安排形成的城市经济关系，在计划经济时期对国家和地方经济的发展起到过关键的推动作用，但在由计划经济向市场经济体制转型的过程中，其原有的许多优势就变成了发展的包袱，使“计划”的城市矛盾日渐突出⑨，城市经济的结构性矛盾也愈加明显，这与发达国家“过度投资”造成的“产业空心化”现象是有本质区别的。当前，产业空心化问题在资源型城市中尤其突出，这些城市大多经济支柱单一，生态破坏严重，在资源型产业的衰落过程中难以寻求新的支柱产业，进而造成大面积企业倒闭、职工下岗等问题，其所表现出的特征与一般产业空心化十分相似。

就一个区域或整个城市而言，产业的空心化，也即制造业形式上的空心化并非洪水猛兽，就一些西方国际化大都市而言，制造业的空心化正是产业结构升级完成的一种标志，如巴黎、纽约和伦敦等城市，已经完成了制造业向服务业、总部经济的转型；但对于产业形态低度化、产业结构单一的资源型城市，产业空心化的后果将是十分严重的，带来的是经济萧条、失业率增高等一系列问题。对于城市老工业区经济而言，判断产业空心化所带来的挑战也要具体问题具体分析，对于城市总体制造业经济呈上升态势，而老工业区经济逐渐下降的状况，则可能只是产业的空间转移而非衰落。