城市老工业区更新评价方法：土地制度演变与关系

图2－30　苏宁云商苏州配送中心项目

我国的城市土地制度，自新中国成立以来经历了从私有逐步转为国有，然后又将使用权与所有权分离，在所有权国有的前提下，加强使用权交易市场化的过程。土地法律制度的形成是经济所有制中生产关系的深刻反映，同时又对生产关系产生深远的影响。城市老工业用地的使用模式是在计划经济体制下形成的，企业在所有制改革之前归国家所有，包括土地。但在所有制转型过程中，所有权问题成为改革的核心问题，也包括土地的权属，因此土地制度的变迁对城市工业用地的分布和建设更新影响很大。

1）土地划拨，工业布局优先

1949—1978年间我国长期采用无偿、无流动和无限期的土地使用制度，这与1949年以来推行重工业优先发展的赶超战略有关。因为重工业发展所需的资金、技术、劳动力和土地资源在当时无法支持实现这一战略目标，因此出现全面排斥市场机制的作用，人为扭曲生产要素价格和产品的相对价格的现象（林毅夫，1994）。在此背景下，城市土地的使用采取无偿或低偿、无流动和无限期的制度安排，土地的配置也就以计划配置方式的行政划拨，采用“先立项、后批地”的审批制，土地交易被完全禁止。

这种土地配置不依据市场供求关系和潜在价值，而仅仅考虑土地的拆迁补偿和征用补偿，并可无限期使用。由于城市的拆迁补偿和征用补偿是统一的，不存在地段差异，因而企业一般都是就近选址，符合“低成本扩张”的客观要求，也造就了工业与其他城市功能混合分布的结果。

城市发展一般优先布局工业，尤其是重工业，其他城市功能是作为工业生产的配套进行计划配给的，工业用地与其他功能用地混合度很高，其结果是城市工业生产组织是比较高效的，而对于整体的城市空间格局则有消极和低效的副作用，突出表现为：城市中心区用地结构不合理，功能混杂；土地闲置与土地资产流失现象严重；土地利用效率低，城市经济低效运行（张京祥等，2007），这些特点在国家早期重点建设的工业城市中尤其突出。

1956年进行的私营工商业社会主义改造，将私营工商业改造为公私合营企业，其厂房、仓库、商店、办公室和职工宿舍等建筑物及其所占土地通过国家赎买方式变成国家所有的财产，同时将私人住宅土地转变为国有土地。这样，到1958年，城市中除个体劳动者所拥有的营业用地和城市居民自有住宅的房基地仍为私有外，其他绝大部分土地都已归国家所有，但并无明确的法律条文对私有土地实施保护

2）土地置换，城市结构分化

改革开放的前十年（1978—1988年），经济的发展逐渐改变了城市结构。新区开辟、旧城改造、用地置换、中心商务区形成，用地圈层开始逐渐符合地价规律，处于城市中心地段的工业用地开始有了更新置换的压力。

这一时期土地使用制度的改革是在外资企业和中外合资企业纷纷开办的背景下开展的，但仍只定位于土地的有偿使用，并未形成土地市场。1982年《宪法》规定“城市的土地归国家所有，农村和郊区的土地属于集体所有。任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地。”这就使城市土地国有制在法律上得到确认，但并未对与所有权有关的财产权给予说明，这给后来大面积的强制拆迁埋下了隐患，《宪法》上的含糊其辞也一度使城市土地的使用和管理出现混乱局面。1988年《宪法》进行修正，添加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的内容，确定了土地所有权与使用权分离的制度，也为土地的使用权进入流转市场确定了法律依据，这对于城市结构的优化、土地价值的实现都有积极意义。

3）土地使用权交易，地价机制作用渐显

1988年9月，国务院颁发《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，以征收土地使用税为有偿使用的实现形式代替了土地使用费，1990年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》进一步明确了城镇国有土地使用权是一项独立的经济权利，在有效期内该权利可以出售、交换、赠予、出租和用于抵押，为土地市场的发育提供了法律条件。

土地有偿使用制度的确立，使城市新增土地开始走出批租制的轨道，并逐步形成城市土地市场，城市中心和郊区的土地价值潜能差别开始体现，成为这一时期城市空间结构分化、城市中心地段更新、城市新区建设兴起的重要推力。原来以工业布局为主导、其他用地按比例配套的城市空间结构模式被打破，地价的调节作用逐步加强，符合市场经济规律的城市用地圈层模式趋向明显，各类城市开发区、工业区、高新产业区的出现，进一步加速引导了城市老工业用地的置换和向新区的重新聚集。城市中心的高地租、高地价促使旧城大量工业企业通过用地置换迁至外围郊区，这一趋势刚好与大规模城市化、城市寻求新的拓展空间的需求相契合，大规模旧城改造就此展开，首先就是旧城区的老工业企业用地的改造。

土地和房地产市场的改革，还使得房地产开发企业成为城市建设新的直接参与者。自1998年国家取消福利分房制度，实行住房制度的商品化以来，各地城市建设中有相当大的建设份额都是由房地产企业承担的，并在十余年的发展过程中形成一批资金实力十分雄厚的企业集团，成为地方城市建设的中坚力量。

但不可否认的是，土地和房产的市场化仍是不完全的，尤其是土地供应端仍处于地方政府的垄断之中，当前的地价机制和土地供应机制仍缺乏透明度和合理性，城市土地，尤其是存量土地的使用仍然权属不清，呈现出市场与计划的“双轨机制”。房地产市场在部分优化城市功能的同时，对于投机性的投资、地价和房价的非理性飙升都产生了不可估量的影响。

4）土地制度“双轨制”，产权机制复杂化

土地国有的主要矛盾是主体不明，即我国的五级政府，每级都拥有众多的机构和部门，各部门仅仅行使政府的部分管理职能，还有的是诸如央企这些类似托拉斯的庞大经济实体。在此政府结构模式下，国有土地究竟属于哪一级政府所有、这种所有权究竟由哪一个部门来代表根本无法确定。现状是城市政府认为它们是理所当然的国家代表，但早期经划拨建设的国有企业认为，它们是全民所有制企业，企业的固定资产属于全民所有，其所占土地当然也属于全民财产，因此具有土地所有权。也正是这种产权界定的模糊，造成许多城市中老的国有工业企业的“自我更新”，其在工业用地内部的新建、改建上具有很大的自主权，使规划管理生成“模糊地带”。

1996年以来，城市土地储备制度率先在深圳和上海创立，其后杭州、南通、青岛、武汉等地纷纷成立土地储备机构，城市土地市场开始深入发展。迄今，土地储备制度已成为地方政府垄断土地一级市场的常态形式，但城市土地的使用仍是“双轨制”，旧的工业企业和单位用地仍是原来划拨的土地，产权界定依然模糊，而通过土地市场交易新获取的城市土地则具有了明确的使用权。土地储备制度加重了政府对土地的垄断，形成了土地交易市场供应面按计划经济模式配给而需求面则按市场经济模式运行的矛盾，招拍挂制度只是政府垄断下土地供应手段的市场化，而不是真正意义上的市场经济制度下的资源配置。双轨制是国有企业改制不彻底和不完全的结果之一，给地方政府土地管制留下更大的权力，同时也给权力寻租留下很大的空间，成为诸多社会矛盾的根源，其潜在的危险如下：

（1）供需的矛盾造成供求失衡的非市场化体制，加上土地供应计划长期的不透明政策，因此有限的信息往往会导致非理性的投资，这也是造成当前地产泡沫的主要根源之一。

（2）土地产权的国有化导致土地在规划、配置过程中非市场化的干扰因素过多，难以突出市场经济条件下土地的位势差和收益率，尤其是行政干预和权力寻租现象普遍，其结果是不仅造成城市空间结构的复杂化和破碎化，公共物品供给不均衡，用地结构不合理，同时也是滋生腐败的温床。

从1997年开始，中国的改革开放进入“深水区”，开始涉及关键和根本问题，其中最敏感和核心的是所有权问题。企业所有权的改革进程迄今仍在推进，2004年爆发的一场经济学界关于国企改革的争论影响至今，直到今天也没有形成一致意见，成败臧否在经济学界争论不休。部分国有企业采用民营化、目标管理法（MBO）、职业经理人制度等方式进行产权改革，并在部分事业单位推行，但对改革所涉及的国有资产流失等问题的论战仍不绝于耳。这些改革和改制都是企业产权、管理制度、人事制度等方面的改制，尚未触及工业企业的土地所有权问题。无论是政府管理的国有资产，还是集体经济的准国有资产，土地资产都没有计算在内。据国土部门测算，全国约33万亿元国有资产中，土地资产达25万亿元之巨。目前的土地政策只是明确承诺了使用权若干年不变，并没有明确进一步处置的权利，这也是目前旧城区老工业用地更新调整要面对的重大障碍和不可预测的因素之一。

土地国有带来的长期优势是政府对土地的强力控制，可以高效率地完成土地利用规划以及其他宏观调控措施和手段，但失去监督的强力控制往往会导致权力的滥用。土地利用规划也因为缺乏“所有权的代理人”而沦为政府或者某些领导人攫取政绩工程和政治资本的工具，难以保证科学性；因拆迁带来各种复杂难解的社会问题也层出不穷，规划部门和工作者成为公共利益和所有权缺位者的代言人，承受来自各方的巨大压力。2007年《中华人民共和国物权法》的出台使这一矛盾有了一定程度的缓解，但由于还是没有涉及土地所有权的问题，因地权问题导致的矛盾根源也尚未澄清，因此这种企业、公众因拆迁或规划导致的与政府之间的冲突短期内不会平息。

因本书所界定的研究对象为“城市老工业用地”，不涉及改革开放以后所出现的乡镇工业用地和民营工业用地，而在这些多元工业用地出现之前的工业用地属于国有工业企业和少量的集体所有工业企业，因此，国有企业的改革改制问题与其所使用的土地之间具有很强

的关联性。

注释

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