传统老工业区类型划分与评价方法：基于产业发展和环境风险

老工业基地本身是一个比较含糊的名词，并无十分确切的定义和明确的范围，通常是指“那些在中华人民共和国成立前及成立初期形成的对工业化起步产生过重要影响的地区和城市从涵盖的空间范围上讲，老工业基地可分为区域、城市或城市地区层面，它们的工业部门发展较早、工业规模较大、发展水平较高。

2005年9月，国务院东北办政策体制组在洛阳召开中部地区老工业基地政策支持课题研究工作会议，会议分析了中部老工业基地城市面临的困境，同时重点围绕老工业基地的确定标准展开讨论。会议认为确定老工业基地城市有四个标准：一是历史标准，指“一五”“二五”及“三线”建设时期形成的工业基地；二是投资主体标准，主要是由中央政府财政集中投资建设的工业基地；三是规模和行业标准，重点指具有相当规模，以能源、原材料、纺织、装备制造等产业为主的城市或区域；四是历史贡献标准，是对全国做出过重要贡献的工业基地。

2006年3月，国家发改委在北京主持召开中部地区老工业基地政策支持研究课题总结会议，报告提出了相对衰退、结构老化、经济转型困难、社会负担、资源压力、战略潜力、地方财力等七大标准25个指标的评价指标体系，根据综合评价的结果，最终确定中部地区可纳入国家老工业基地政策支持的31个城市高树印等（2006）用发展势头、经济效益最优、经济辐射带动力、问题严重性、投资主体和经济结构转型困难程度等6个标准，以及能反映这些标准的11个定量指标，对31个老工业基地城市进行赋值计算排位，给国家最终制定支持中部26个老工业基地城市的顺序提供了参考这也是我国首次运用量化的方法界定大区域老工业基地城市的范围，为其他地区提供了借鉴（表2－4）。

2013年，国务院批复《全国老工业基地调整改造规划（2013—2022年）》，正式划定了老工业基地的范围，包括95个地级老工业城市和25个直辖市、计划单列市、省会城市的市辖区，具体名单如表2－5所示。

表2－4　我国中部地区26个老工业基地城市的分布及类型

表2－5　全国120个老工业基地全名单

续表2－5

1）按历史标准分类

以历史的标准来衡量的老工业基地包括三种类型，其形成的历史进程不尽相同，当前的发展水平、发展阶段情况各异，针对老工业基地进行的更新和改造千差万别，但因为都是我国工业化初期阶段发展过程中建立起来的，长期在计划经济体制下发展，并在新的历史起点上转型，因此其面临的结构性、功能性和物质性老化的根源现状都是相似的，都面临着在新的历史背景下重新振兴。

（1）1949年以前形成的一批近代老工业基地城市

这些城市因战争的破坏，留下的工业基础已相当薄弱，主要集中在上海、天津、青岛、武汉、重庆、沈阳、广州和辽宁中南部及江苏南部地区，如1936年，上海、天津、青岛、广州、北平、南京、无锡七市的工业总产值就占国内工业产值的94%。这些城市多处于沿海地区，率先获得改革开放的优惠政策，也率先摆脱了旧有产业结构和工业体制的束缚，在老工业基地改造和更新方面走在前列。

（2）东北老工业基地

这是我国最大的老工业基地，在20世纪90年代以前也一直是我国工业最发达地区，为国家工业化建设做出过突出贡献。但在由计划经济向市场经济转轨过程中，主导产业严重衰退、就业矛盾异常突出、与沿海发达地区的差距越来越大。例如改革开放初期，辽宁GDP是广东的2倍，而2013年广东的GDP是辽宁的2.3倍；1980年黑龙江的GDP与东部省市平均值相当，而2013年仅为东部6省市平均值的34.87%，人均GDP仅为上海的42.54%且差距仍在加大。东北老工业基地的衰退已引起国家的高度重视，中共中央、国务院于2003年10月正式印发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，成立振兴东北地区等老工业基地领导小组，将东北老工业基地的振兴纳入国家宏观区域战略。

（3）“三线”地区的中西部老工业基地

包括“大三线”和“小三线”。这类工业基地的发展建设，主要得益于特殊历史时期国家战略思想主导下的沿海工业迁移和新的投资建设，以军工、国防和重工业为主。改革开放以后，随着国家区域经济战略调整，中西部地区的老工业基地获得的投资减少，在市场需求的制约下，“三线”大量企业面临严重困难。在2000年开始的西部大开发和2006年提出的“中部崛起”战略的宏观政策背景下，国家开始对中西部地区实行一些倾斜政策。

2005年完成的《洛阳报告》是目前为止对一个中部老工业基地城市最全面的分析样本。《洛阳报告》全面系统地分析了洛阳作为共和国老工业基地在自我转型过程中面临的重重困难和矛盾，以期获得国家类似于东北老工业基地的政策支持。这一努力也已经获得成效，自2007年7月1日起，中部地区26个老工业基地城市的八大行业实行扩大增值税抵扣范围的试点改革，享受类似于东北老工业基地的优惠政策，包括装备制造业、石油化工业、冶金业、汽车制造业、农产品加工业、电力业、采掘业以及高新技术产业，以鼓励和支持社会资本和境外投资者以多种方式参与国有企业改组改造。

2）按规模行业标准分类

（1）资源型老工业城市

资源型城市是依托资源禀赋发展兴起的城市，其主要功能在于提供生产所必需的矿产品或初加工产品。资源型城市的发展与资源的丰富性密切相关，其常因资源的枯竭而衰落，是衰落型老工业基地中的一个庞大群体。

国家发改委宏观经济研究院界定了118座资源型城市，其中煤矿城市63个，森林工业城市21个，石油工业城市9个，有色冶金城市12个，黑色冶金城市8个，其他城市5个，共占我国城市数量的18%。从区域分布来看，山西有11座，黑龙江、吉林、辽宁三省合计31座，约占全国的四分之一，其他各省分布情况如表2－6所示。这些城市的区域分布与我国传统的老工业基地大区域分布基本吻合，反映了在工业化早期阶段，资源禀赋差异对城市工业发展的重要影响。

从城市本身的空间结构来看，矿体的储量和分布直接影响着城市的发展规模和空间布局模式。由于大多数矿产资源都呈散布的结构，这就决定了资源型城市分散型的空间布局形式，分散布局的城市格局大大增加了城市基础设施建设的成本，且往往因为过于分散而导致城市集中规模过小、综合功能较弱，城市综合服务与生产、生活区布局不合理问题比较突出。目前我国矿业城市空间布局有三种模式

①分散型，“一城多镇”布局

这是工矿城市最为常见的形式，一般由一个主城和多个工人镇组成，其中主城是行政、经济、科技和文化中心，规模较大。而集中的工人镇职能单一、规模较小。主城和工人镇分工明确，有密切的交通联系，但因城市空间格局过于分散，使城市的基础设施配套成倍增加，城市的运营成本提高。典型的如宁夏石嘴山、安徽铜陵和云南个旧。

表2－6　资源型城市的区域分布状况

②扩散型多中心布局

各个矿区独立发展，每个矿区都拥有各自的设施，后经扩散连片形成带状形式。典型案例如黑龙江伊春、大庆，山西阳泉市和安徽淮南市。

③集中型布局

城市用地集中、布局紧凑，城市公共设施和市政基础设施比较完善。这种布局在资源类城市中比较少见。典型的有辽宁抚顺，抚顺煤矿分布十分集中，各矿区相距较近，矿区内炼油厂、电厂、钢厂、铝厂和各种机械厂布局相对集中。

（2）制造业型老工业城市

制造业是指对原材料或初始加工产品进行深层次加工的产业类型，其产品为最终产品，既包括生产资料中的机器设备也包括生活消费产品。制造业是工业的主体，其技术水平直接反映了一个国家工业发展的水平和层次，在国民经济中具有举足轻重的地位。典型的制造业城市有洛阳、咸阳、十堰、绵阳等。以洛阳为例，1985年其制造业总产值为44.34亿元，占到当年工农业总产值的68.2%，2008年，洛阳从事制造业的就业人数占全市总就业人数的41.2%。

从制造业的类型来看，可分为重加工和轻加工，重加工工业主要有机械加工和化工制造业，轻加工工业包括纺织、食品、造纸、皮革以及其他日用品加工制造业（表2－7）。

（3）综合型老工业城市

综合型老工业基地一般是我国各省（区）的省会和中心城市，其工业生产总值很高，但在工业生产结构中占优势的生产部门不止一两个，产业结构相对多元化。这些城市在国家和地方的国民经济中占据突出的地位，其经济发展表现明显，经济总量和人均GDP都高于其他类型的老工业基地。

如上海在20世纪60年代就已经建成一个面向国内、封闭、大而全的工业生产体系，其工业门类齐全、协作配套能力很强。1978年上海的工业总产值为514.01亿元，同年全国工业总产值为1　607亿元。天津是一个历史悠久的综合型传统老工业基地，工业门类齐全。1978年天津工业总产值为157.9亿元，占全国工业总产值的9.8%。此外，重庆、武汉、沈阳、西安、哈尔滨、长春、大连、成都等城市也属于这一类型的老工业基地城市（表2－8）。

3）按空间聚合模式分类

城市空间经济学原理认为，城市空间是一种稀缺资源，具有独占性，其结构、配置、机理与城市经济发展的关系密切（郭鸿懋等，2002），合理的产业空间布局对城市发展具有决定性的影响。我国土地公有制的背景，使早期土地的使用为指令性划拨使用，虽然对各种土地使用组合的经济性有所考虑，但不可能以土地空间经济效益最优化为导向。经过几十年的发展，工业空间与城市的关系主要形成了离心集中、周围集中、周围散布、市域散布等类型。

表2－7　按制造业类型归类的老工业基地城市的分布状况

表2－8　1978年主要综合性老工业基地城市工业总产值及其在全国的比重

（1）离心集中型(www.xing528.com)

通常是出于安全和环境方面的考虑，对于占地需求广、运输量大、污染严重的企业，有爆炸、水灾危险的企业，或者有严重污染的钢铁、石化联合企业以及重型机械厂等，一般选择在远离城市的地区集中布置，形成专门的工业区和工业卫星城，而依托矿产资源地开辟的工业区则在开采地形成采矿和加工区。根据工业类型的不同，其生产、生活和居住配套设施的布局模式也不一样，分为与工业区混合集中、隔离集中、分散等几种模式。此类典型如北京房山石化区、上海金山石化区、宝山钢铁工业区、武汉青山钢铁区、葛店化工区、兰州西固工业区、洛阳涧西工业区、包头工业新区等。1949年之前，除极少量城市外，一般并无整体性的城市工业区，这种离心集中的工业聚集模式通常都是开辟的新区，也是目前我国大城市老工业区中的主体。

典型案例①：洛阳涧西工业区

老城作为改造区，涧西区作为新建区，为避免形成东西两城，开拓西工区作为城市中心区，涧西和老城各设一个副中心，形成东西长15km，南北宽3km的带状、多中心、开敞式的城市格局，同时又有效地保护了老城。这一脱离老城、开拓新区的规划格局被誉为“洛阳模式”。涧西区距老城8km，第一期规划范围为15km2，东沿涧河，北靠陇海铁路，生产生活区统一规划，其中工业用地5km2，生活居住用地10km2，人口规模13.3万人。整个区域布局完整，既能独立存在，又能与涧东、洛南密切联系。沿陇海铁路自西向东布置了矿山机器厂、第一拖拉机厂、轴承厂和铜加工厂，热电厂处于拖拉机厂北侧，生产区北侧设铁路编组站。其中第一拖拉机厂被誉为共和国农机工业的“长子”，工厂一期厂区面积1.45km2，1995年已达6km2。生活区规划在工厂南部，各厂住房建设与生产区平行发展，相对接近，用地互相平衡，便于工人步行上下班，自西向东规划了70多个大小不同的街坊（图2－17）

典型案例②：兰州西固工业区

图2－17　洛阳市1956年规划图

位于黄河南岸，总用地面积约31km2，距市中心21km，是一个石油化工基地。主要骨干企业都布置在14号路以北的沿河地区，集中了兰州炼油厂，兰州化学工业公司所属的橡胶厂、化肥厂、石油化工厂等，同时配备电厂、水厂等服务设施，仓库分散布置，铁路环绕周围，总体布局合理紧凑（图2－18）

图2－18　兰州西固工业区1954年规划图

图2－19　包头工业新区1953年规划

典型案例③：包头工业新区

包头是一个以冶金、机械等重工业为主的综合性工业城市，“一五”时期“156项”重点工程中有3项在包头建设。包头新区位于旧城以西约14km处，新城规划中一开始将包头钢铁厂布置在都昆河以西，机械工业区则位于新城东北一侧，两个工业区相距约10 km由于新旧城区相距较远，且新城区有宽裕的发展用地，新旧城经过几十年的发展仍未能连接成片，互动的发展受到很大制约，老城发展持续动力不足（图2－19）。

（2）周围集中型

在城市郊区利用原有的工业基础或新开辟集中的工业区，一般用地较大、货运需求量大。根据城市规模的不同，城市周围集中型的工业区有一个或多个不等。周围集中型的工业用地集聚以中等规模的机械制造厂、纺织厂等比较常见，具有代表性的案例如郑州西部工业区、石家庄棉纺工业区等。

典型案例①：郑州西部工业区

郑州是以轻工业为主的城市，现有城市框架基本是以1953年总体规划为基础发展而来的，当时总的规划指导思想，是以工业建设为中心，充分利用旧城的物质基础，围绕旧城逐步向外扩展。工业区分为四块：重工业区位于市区西南部；沿陇海铁路南侧地区为棉纺织工业区，京汉铁路北段两侧为中小型工业项目；市区东部沿陇海铁路南北两侧为轻工业及服务工业；仓库区主要分布在京汉铁路以东。居住区主要集中在西部工业区和东部旧城区，东北部和北部分别为行政及文化区。受前苏联规划思想的影响，采取了4—6hm2的小街坊布置形式，对建筑朝向和自然地形考虑不够（图2－20）。

典型案例②：石家庄棉纺工业区

1953年石家庄被列为“一五”期间重点发展的城市之一，在“156项”重点工程中石家庄有3项，即大型联合棉纺厂、华北制药厂和热电厂，是轻纺工业基地和交通枢纽。规划主要是根据前苏联规划理论，在前苏联专家指导下完成的。规划主导思想是依托旧城向外扩展，工业项目集中在京广铁路以东，与石德铁路平行，形成石家庄最大的工业区，工业区南侧为工人住宅区，地方工业主要布置在西南部孙村工业区，教育和科研区安排在东部和东南部（图2－21

图2－20　1953年郑州总体规划方案

图2－21　1955—1975年石家庄市规划图

（3）周围散布型

这种模式通常是以矿产资源为工业基础的城市的布局方式，但其形成方式往往是多个单独的采掘点独立发展，逐步形成中心城市，以采掘点为基础形成的若干工业用地，分散在城市周边。因工业类型单一，也没有形成更多的上下游产业，因此一般也难以形成多产业聚合的成片工业区，一旦资源枯竭，这类工业地段通常都会受到毁灭性的打击，甚至废弃。这种类型的城市以中小型为主，例如以优质煤矿开采为主的阜新就是典型，类似的还有抚顺、个旧、金昌、淮南等中等城市。

典型案例①：抚顺

抚顺是一个以燃料、动力和原材料生产为主的重工业城市。“一五”计划期间，“156项”重点工程中有多达7项在抚顺，其中5项是煤矿项目，另两项为抚顺电厂和抚顺铝厂。受地形限制，抚顺城市沿河谷带状分布，形成了河南综合工业区、河北机械工业区、望花冶金工业区、田屯化工工业区、张甸石化工业区、坑南煤炭工业区、章党电力建材工业区以及新太工业区等8个工业片区，分散在城市周边（图2－22）。

典型案例②：阜新

“156项”重点工程中有4项安排在阜新市，其初步规划于1954年编制完成，规划重点是根据阜新煤炭、电力四项重点工程而制定的，在平安、五龙、高德、孙家湾、站前、新邱中部、北部、南部、街基等11个工矿区布设新居民点。

（4）市域散布型

市域散布型也是以矿产资源采掘业为主的常见的布局模式。因为资源分布具有自身的规律，除了在某些大型、长期的采掘点形成地区中心城市或城镇外，一般小型、分散的采掘点只能形成功能单一的工矿区。

但在三线建设的特殊时期，出于备战的需要，有约三分之二的工业企业，遵照“靠山、分散、进洞”的指示原则，没有布局在城市范围内，而是分布在人迹罕至的山区，甚至深挖的山洞里。这种方式主要是从政治和军事角度进行的考虑，不是按照产业布局的经济规律布局，其结果不会对城市发展产生积极影响。此外，由于要求“化整为零”，强调设施的“村落化”，分布零散，有时同一个企业甚至分散在几十甚至几百千米的范围内，原料和产品的运输协调有很大的问题，被戏称为“羊拉屎”。

如四川资阳内燃机车厂，沿成渝公路12km范围内布置了6个分厂，车间沿山坡零散布置，零部件加工要多次往返运输，严重制约了生产能力。由于工厂布局分散，生活区也分散布置，生活配套严重不足，在以革命热情为精神动力推动生产建设的时期尚能维持，但在以和平发展为背景的历史时期，则积累了大量的社会不满情绪。到20世纪70年代末期，许多厂矿的职工居住水平大都不到4 m2，公共服务设施如学校、医院、商业服务设施等，规模小、人口少，商业、饮食业、服务部门不愿设点，职工和家属生活极不方便。类似的状况在三线建设时期普遍存在，如山西宁武、四川泸州、贵州六盘水等城市的工业基础均是三线建设时期形成的，工业布局模式也都是在市域范围内分散。

图2－22　抚顺市区用地现状示意图

（5）城区散布型

分布有老工业区的一些中小城市，其工业发展的产业特点不突出，以小型工业企业居多，工业布局也比较分散。这类工业城市很难归入“老工业基地”的概念范畴，有的工业因为在空间上过于分散，甚至难以归入“老工业区”的范畴，但因为其形成的历史背景、发展面临的困难以及造成这些问题的根源等都有类似之处，可将其归入“城市老工业用地”的概念范畴，作为一组城市发展中的共性问题进行研究。事实上，这类工业用地在我国各地城市中都大量存在，并且没有引起研究者和管理者的重视，在现实的改造和更新过程中被随意处置的现象比较普遍。

对于规模小、运输量少、污染低的工业企业，如食品、服装、印刷、精密仪表等工业用地，常常大量分布在城市市区。当然，还有两种情况会产生工业用地散布城区的状况：一是在旧中国留下工厂基础上的继承、扩展，二是在新中国成立后失去城市规划导控时期的随意建设，这两种情况在旧中国工业经济比较发达而新中国成立后却不是国家工业建设重点的城市中非常突出。

作为近代轻纺工业的中心城市之一，无锡以荣氏家族为代表的民族资本家留下大量纺织厂、面粉厂、缫丝厂、碾米厂、榨油厂，其中74家布厂中有50家分散在城区各处，这些工厂企业沿纵穿古城而过的京杭古运河分布，与居住区、商业区相互啮合，犬牙交错，形成“镶嵌式”的工业用地布局模式。20世纪50—70年代，无锡曾提出六大和五大工业布局成片发展的构想，但城区无序建设的情形依然十分突出，到了80年代初，才开始逐步将污染企业迁出，并限制城区工业建设，将其向外围园区集中（图2－23）

图2－23　无锡老工业用地的“镶嵌”模式

1958年的青岛会议上，在极“左”思想的影响下提出“用城市建设的大跃进来适应工业建设的大跃进”和“快速规划”的方法，以及“三年不搞城市规划”的错误方针，各地规划部门被解散，城市建设开始处于无序状态，工厂建设遍地开花，这是造成一些老工业厂区在城市中散布的第二个重要原因。例如杭州市脱离了城市缺乏矿产资源和能源的现实，也忽略了对自然环境的保护，在“大跃进”中确定要建设“以重工业为基础的综合性城市”，规划建设十大工业区，工业建设发展失控，在风景区和居民稠密地区兴建了许多工厂，在城市北部兴建了钢铁、化工、机械制造等一大批工厂。许多“五小”工业（即在地方发展起来的小煤炭、小化肥、小农机、小五金、小水泥企业）也是“文革”期间的产物，这些工厂和城市街道工厂大量涌现，在特定的历史条件下，解决了一部分人的就业，但其选址定点都很随意，很多是占用城市公共建筑或寺庙、公园，如山东青岛竟把一批“五小”工业建在海滨疗养区，泰安将工厂直接安放在一些庙宇中。大量的这类工业建设给城市以后的用地调整留下了隐患。

（6）综合型

以上分类不是绝对的，一般大城市和特大城市的工业用地分布这几种模式都会兼而有之，既有脱离城区和靠近城区集中的工业区，也有城区周围和城区内分散的许多工业地块。以郑州为例，西郊38km处的上街区即是以铝工业生产为基地的离心集中型工业区，沿陇海、京广铁路布局的西部工业基地是典型的周围集中型工业区，而在市区、市域范围内则广泛分布着零零散散的工业斑块，这些工业用地共同构成了郑州的工业生产体系，是典型的综合性工业布局模式，这种综合布局在许多大城市和特大城市都普遍存在（图2－24）。