跨世纪节水行动：水资源一体化管理成果汇编

水务统一管理是水资源开发利用规律的客观要求，符合水资源的自然属性和经济属性。流域性和循环可再生性是水资源区别于其他资源的重要属性，水资源始终处在降水—径流—蒸发的水文循环之中，要求对水资源的利用形成取水—供水—用水—排水—处理回用的系统循环，对区域涉水事务进行统一管理。

目前，我国实行的是以行政区划为主的管理体制。省级政府及各大中城市对行政区域内的水资源管理拥有较大的决策权和广泛的事权。尤其城市，是人口和经济高度密集的区域，也是用水排水高度集中的地区，靠城区自身无法实现水资源量与质的平衡。而我国城市化的进程很快，预计到21世纪中叶城市人口将达到10亿人。届时，水资源的供需矛盾会更加突出。因此，改革行政区域内水资源城乡分割、部门分割的管理体制，尽快形成与流域相结合的、城乡一体化的管理体制是非常必要的。

城乡水务一体化即对农村与城市、地表与地下、水量与水质等所有城乡涉水事务实行由水行政主管部门一体化管理。即将城乡供水、排水（污）、污水处理回收利用、水土保持统一由水行政主管部门进行管理，具体见图15-3。上海、深圳、包头等地率先成立水务局，成为统一的水行政主管部门，对城乡防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、排水和污水处理及回用、地下水回灌和水土资源保护等实行一体化管理。水务一体化的管理模式在水资源的所有权管理上，实行的是一家管水，多家治水，合法经营，合理盈利，保障供给，促进发展。而水资源的占有权、处分权属国家授权的水行政主管部门，在其监督管理下，单位或个人均具有依据合法的使用权，从事经营供水、用水、合理排水和经营水处理、水处理再利用，以及治理和保护水环境的权利和义务。这种管理体制改变了传统部门分割管理的诸多弊病，不仅体现了政府机构改革精简、统一、效能的原则和权责一致的原则，解决了政府部门职能交叉、政出多门、执法难、管理难等方面的问题，而且把水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护有机结合起来，实现水资源管理上质与量的统一，除害与兴利的统一，开发与治理的统一，节约与保护的统一，有利于促进水资源的优化配置，有利于充分发挥各类水利工程的效益，提高水资源的开发利用和保护水平，有利于解决洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化等问题，从而有力地保障经济社会的可持续发展。

图15-3　城市水务管理运行图(www.xing528.com)

适应社会主义市场经济的要求，推动政府职能转变，弱化部门利益，消除水资源管理的体制性障碍，加快节水管理体制改革。推动水资源统一管理、强化节水管理的政府职能转变，主要解决职能上的“越位”、“缺位”和“错位”问题。政府要认真履行协调经济、管理社会、提供公共服务的职责，把市场能够解决的问题交给市场；在市场机制难以发挥作用的领域，增加和强化新的职能。具体讲就是把工作重点从计划经济下的审批、运营管理，转移到依靠宏观调控对全社会开发利用保护水资源进行规划、指导、组织、协调、监督、服务上来。

从我国政府机构改革的要求和进程看，国务院按照精简、统一、效能的原则再次实施改革，带头将部分事务相同相近、关系密切的国家职能部门归并到一个部门，进一步减少了各级政府体制性障碍的阻力，有助于统一管理整体目标的实现。

但在改革中要依靠制度设计，避免“监管监管者”的制度空缺问题。为了克服分散管制的外部性，我国已经有50%以上的县级行政单位施行了统一管理的水务局，它集防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用为一体。由于管制权力作为一种行政权，同其他国家权力相比，具有主动性、广泛性、自由裁量性的特点，同个人、社会其他组织的权力相比，又具有强制性、单方性等特点。如果水务局权力太大，在水市场监管中要防止形成“监管监管者”的难题。北京市水务局改革后，在网上进行了一个民意调查，显示有将近一半的人认为，水务一体化管理要防止新的行业垄断，政府越权。