跨世纪节水行动研究成果：水环境保护与节水推动

节水就是治污。节水是环境与生态保护的重要组成部分。生产和生活用水的节约将直接减少污水排放量。目前看来，节水是治污的最有效手段之一，节水政策应与治污规划密切联系。

4.2.1　水环境保护与节水管理面临的主要问题

（1）相关部门在水环境管理中职能有交叉。在水资源开发利用与水资源保护立法分离的模式下，水资源保护被认为不属于水资源立法的内容，然而，理论上可以区分水资源开发利用与水资源保护，实践中的水资源开发利用与水资源保护却是不可分割的，水资源保护只有贯穿于水资源开发利用过程中才有意义，或者说本来就应该是同步进行的。新水法在水质水量统一管理方面，虽然在水法中不仅增加了水资源保护的内容，对于水污染控制作出了规定，赋予了流域机构和水行政主管部门一定的污染控制权，甚至作出了比《中华人民共和国水污染防治法》更为严格的规定，但在目前水资源管理与水环境保护分属两个部门管辖的格局下，出现两个部门分别依据不同法律执法，对相对人的同一行为进行不同认定的情况。在水资源保护的问题上，过去水污染防治不考虑开发利用的需要，新水法指出要综合规划河流功能，使保护与资源开发利用结合起来；过去实行的是污水排放浓度控制，新法规定实行污染物控制，即根据水体功能、水量确定接受多少污染物，提出对排污的要求。重点加强饮用水源的保护。

相关部门在水环境管理职能不清。如我国水（环境）功能区划的编制：依据《中华人民共和国水法》，水利部认为，根据水利部“三定”方案，即“按照国家资源与环境保护的有关法律法规，拟定水资源保护规划；组织水功能区的划分和向饮用水区等水域排污的控制；监测江河湖库的水量、水质，审定水域纳污能力；提出限制排污总量的意见”的要求，水利部组织水利部门在全国范围内编制了水功能区划。而国家环境保护总局的水环境功能区划，则是依照《中华人民共和国水污染防治法》和《地表水质量标准》，根据综合水域环境容量、社会经济发展需要，以及污染物排放总量控制的要求，划定的水域分类管理功能区。由于两个区划使用不同的监测数据、不同的区划手段和不同的区划目的，区划结果也会存在差异。造成这种现象的根源是《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》存在不协调之处。在水（环境）功能区划上的环境和水利行政主管部门的不同做法和结果，尽管各自依照法律和规定进行，但明显地反映了我国在公共水环境管理中的混乱。由于水（环境）功能区划及其成果是进行水环境管理的基础性工作，这样的管理模式势必对我国的环境保护造成严重的影响。河南省也是由环境和水利两个部门制定了两个水（环境）功能区划。

（2）城市给排水和污水处理政出多门，管理混乱。河南省城市的给排水及污水处理设施，有的主管部门是建设委员会或城管局或公共事业局；有的城市污水处理厂由市政工程处管辖；有的城市污水处理厂归市政维护处领导；有的城市专门成立指挥部或者公司进行建设和管理。在管理体制上政出多门、条块分割、管理秩序混乱、责任不清、互相交织、互相影响、管理不顺，从而造成许多不必要的损失和麻烦。如分散管理易形成有了权利你争我抢，有了责任互相推诿扯皮，削弱了执法力度；易造成资金、设备、人员、科技力量的浪费。

（3）中水回用缺乏必要的鼓励政策。目前城市供水价格仍普遍较低，使用处理后的再生水比使用自来水特别是工业自备井水在经济上没有多大效益。虽然《城市中水设施管理暂行办法》第七条规定：“中水设施建设根据建设面积和中水回用量（中水设施建设规模）规定，具体办法由县级以上地方人民政府规定。但应当符合以下要求：①宾（旅）馆、饭店、商店、公寓、综合性服务楼及高层住宅等建筑面积在2万m2以上。②机关、科研单位、大专院校和大型综合性文化、体育设施的建筑面积在3万m3以上”；2004年5月28日，河南省第十届人民代表大会常务委员会第九次会议审议通过的《河南省节约用水管理条例》（以下简称《条例》）中，对中水系统设施建设作出了明确规定。而对不使用中水没有规定相应的处罚办法，也缺乏鼓励中水回用的激励政策，因此，在实行市场经济的条件下，中水回用实施起来困难较大。

（4）对污水资源化利用意义的宣传普及不够，污水资源化系统多未列入城市总体规划。虽然城市污水处理厂建设基本都纳入了城市总体规划，但在城市总体规划中污水回用系统却很少考虑。造成这种现象的主要原因：一是对污水回用认识不足、重视不够；二是可使用再生污水的用户比较分散，用水量普遍不大，处理后的再生水输送管道系统解决起来难度大。

（5）再生水价格不明确。根据用户需求的差异，再生水水质要求也不尽相同，相应的再生水水价也应该有所不同。但目前，再生水价格不明确，水价改革尚不到位，导致污水再生生产者不能保证经济利益，污水再生用户对再生水水质要求得不到满足，形成一对矛盾。因此，确定一个合理的污水回用价格，保证再生水生产者与使用者的利益，是促进污水回用的重要前提。

4.2.2　水环境保护与节水协同管理的建议(www.xing528.com)

（1）全面落实“节流优先、治污为本”的管理方针。几十年来，我国水资源的开发利用由单纯开源逐步转向重视节流与治污，先后经历了“开源为主，提倡节水”，“开源与节流并重”和“开源、节流与治污并重”等几次战略性调整。提倡“节流优先、治污为本”，这不仅仅是根据水资源紧缺的情况所应采取的基本政策，也是为了降低供水投资、减少污水排放、提高资源利用效率的最合理选择。

国外水资源的利用也非常注重节流与治污。美国水环境政策的中心是强调了节水和水的循环利用。特别突出了制造工业的循环用水政策，以减少污染量大的废水排放。要求制造工业平均循环用水率由1975年的54.3%提高到2000年的94.1%（其中化工和石油行业的循环用水率分别高达96%和97%以上，即循环用水次数达33次左右）。预测的2000年全国总取水量与1975年相比减少约9%，其中制造工业取水量减少62%。从美国对排放有毒物质的制造工业要求很高的循环用水率，及城市污水回用发展缓慢的趋势可看出，美国集中地贯彻了国家环保部门提出的“源头削减污染量”，远胜于污水“末端”处理利用的方针。

（2）强化流域治理，建立和完善水污染治理机制，逐步建立和完善排污权制度和排污权市场。在一定条件下，水体纳污总量是有限度的，超过这一限度，水体将遭到破坏，功能丧失。为对排污总量进行有效控制，应逐步建立和完善排污权制度和排污权市场。借鉴国外流域水环境管理制度，强化流域水管理。英国政府通过国家环境署推行流域取水管理战略（CAMS），按流域分析水的供需平衡、环境平衡、水资源的优化配置、跨流域调水的必要性和可行性、工程布局及其成本、社会“成本—效益”。政府通过批准和发放取水许可证实现对水权和水量的分配，平衡流域内地表水和地下水的开采量；通过批准和发放排污许可证，提出对污水治理的要求，实现对河流水质的控制，保护水资源生态平衡。

（3）尽快出台污水再生回用建设管理的实施细则，加快污水处理和再生水回用工程建设。污水回用是一项强制、半强制性的政府工作，要配合城市节水、分质供水工作，加快城市污水和中水回用政策研究工作，尽快出台相应的政策，通过政策，扶持污水和中水回用产业的发展，特别是对缺水地区要通过立法来支持中水和再生水回用工作的开展。河南省可由省水利厅、建设厅等联合制定相应的规定，明确新建建筑面积多大应建设中水设施、什么建筑应逐步改造建设中水设施（可给出一个指导性意见），各省辖市应根据自身实际情况，制定出明确规定。对于城市绿化、河道用水等可使用再生水的，也要制定相应的强制使用再生水的措施。

加快推进污水的资源化，进一步理顺和改革市政排水管理部门和水务管理部门的职能分工，加强水资源的统一管理。加大宣传、推广和政策引导力度，把中水回用纳入生产和生活用水之中。进一步改革市政排水企业的运行管理机制，解决污水处理企业由政府补贴到走向市场自收自支的发展问题。明确市政部门在中水资源和水务管理部门在水资源管理上的职能分工，实现水资源的统一管理。

目前，虽然河南省城市污水处理厂建设已初步形成多方投资、多种形式经营的格局，但城市污水处理厂由政府出资建设（或由政府出面供款或贷款）的局面仍占主导地位，造成政府财政负担过重，筹资困难，建设周期长等问题。要采取措施，扩大污水处理厂建设筹融资渠道，在已有的政府出资（或补贴）、利用国债资金、银行贷款等投资渠道的基础上，鼓励个人投资、股份制融资、大型企业投资和利用外资等进行污水处理厂和污水回用工程建设，积极推行BOT、BT等经营模式。

（4）以涉水事务一体化管理模式运作供排水，协调水环境治理，促进水资源优化配置。涉水事务一体化管理模式则是供排水市场化的最好形式。所谓供排水一体化，即是通过将有关水资源利用与建设方面（如城市供水、污水处理、排水和节水等）多部门、分散经营的企业进行有机的结合，对城市水资源开发、利用和保护实现统一管理，形成以市场为导向、股份制经营、集团式多部门协作，具有法人地位的水务企业集团公司或供排水公司，它将在政府的监管下经营水工业，这将是我国供排水管理的必由之路或最终归宿。