跨世纪节水行动成果：用水总量控制与定额管理法规制度体系

3.3.1　节水管理的法律依据

节水管理的法律依据是《中华人民共和国水法》。首先，在水资源利用目标上，新水法明确要“发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会”。其次，在水资源利用的指导思想上，新水法明确了“开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则”，“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施”。第三，新水法强调加强政府的节水职责，要求“各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业”。第四，在合理配置水资源方面，新水法要求“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证；在水资源不足的地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。”要求按流域和区域制定节约用水规划。要求“制定年度水量分配方案和调度计划”。第五，新水法明确提出了在节水管理工作中要实行一系列的节水制度。如建设项目实行“节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产”的制度；“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”；实行用水计量、计划用水，实行水资源有偿使用，“用水实行计量收费和超定额累进加价制度”；农业“应当推行节水灌溉方式和节水技术，对农业蓄水、输水工程采取必要的防渗漏措施，提高农业用水效率”；“工业用水应当采用先进技术、工艺和设备，增加循环用水次数，提高水的重复利用率”，“国家逐步淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备和产品”；城市“推广节水型生活用水器具，降低城市供水管网漏失率，提高生活用水效率；加强城市污水集中处理，鼓励使用再生水，提高污水再生利用率”；等等。另外，新水法还包括对违反节水规定的法律责任条文。

3.3.2　节水管理的制度体系

我国水法中相关的节水制度主要包括：计划用水制度、取水许可制度、征收水资源费和水费制度，见表15-3。

表15-3　节水管理的制度体系

3.3.3　水资源规划制度与水资源论证制度

由于水资源的多种功能与用途具有竞争性，而且水资源的公共资源特性又特别容易造成外部性问题，人们为了追求自身利益最大化而破坏水生态系统的平衡是导致水资源短缺与污染的重要原因。针对这一原因，可能的解决方法便是通过目标规划手段系统考虑水资源的多种功能与用途的协调问题，在可持续发展的总目标下，通过制定和实施规划来保证对水资源的宏观控制。因此，水资源的规划和计划是从宏观上解决水资源的开发利用与生态保护、当前利益与长远利益、流域管理与区域管理以及各部门利益相协调并确保水资源的可持续利用的重要法律手段，也是世界各国通行的水资源管理方法。

水资源规划是计划用水的基础，要为国家建立初始水权制度和以经济手段为主的长效节水机制奠定规划基础。水利规划计划工作要认真做好水资源综合规划配置阶段工作，通过分析经济社会发展对水资源的需求和主要江河水资源可利用量，制定国家主要江河水量分配规划方案，针对不同的流域和地区，确定水资源的宏观控制指标和微观定额指标。在水利发展“十一五”规划中，明确把完成各流域水量分配，建立国家水权制度作为水行政主管部门的一项重要任务。

充分发挥规划的社会管理功能。要切实转变编制规划的思路和理念，充分发挥规划在规范和约束社会行为方面的作用，改变过去规划只偏重项目而缺少社会管理功能的状况，依据国家有关法律法规，建立和完善水利规划体系，强化规划的法律地位和作用，全力提升规划的社会管理功能。经批准的规划不仅是技术论证报告和立项依据，而且要成为政府水行政管理的规划依据和准则。

2002年和2003年，国家发展和改革委员会、水利部相继发布了《建设项目水资源论证管理办法》（水利部15号令）和《水文水资源调查评价资质和建设项目水资源论证资质管理办法（试行）》（水利部17号令），正式确立了建设项目水资源论证制度。

建设项目水资源论证，是指依据江河流域或者区域综合规划以及水资源专项规划，对新建、改建、扩建的建设项目取水、用水、退水的合理性以及对水环境和他人合法权益的影响进行综合分析论证的专业活动。建设项目水资源论证制度的核心是资源配置，重点是科学合理地界定用水户的水使用合理性。对于直接从江河、湖泊或地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目，建设项目业主单位（以下简称业主单位）应当按照本法的规定进行建设项目水资源论证，编制建设项目水资源论证报告书，报告书应包括下列主要内容：①建设项目概况；②取水水源论证；③用水合理性论证。

执行中存在的问题：①地方发展中的重点大项目、引资项目，地方政府为争取项目，不邀请水利部门进行论证或者要求必须是“可行”的论证，而非科学的论证；②一般项目通过自来水公司盖章认可即可，不通过节水管理部门评审。调查中表明，执行“三同时、四到位”的监督管理制度的项目很少。

3.3.4　总量控制与定额管理

计划用水制度是指有关用水计划的编制，审批程序，计划的原则、内容和要求，以及计划的执行和监督等方面的系统的规定。其目的是通过科学合理地分配水资源、有效地控制用水、节约用水、减少用水矛盾，提高水资源的利用效率，并切实保护水资源，促进水资源的良性循环，以适应日益发展的社会、经济对用水的需求。所以，《中华人民共和国水法》把实行计划用水管理作为一项基本制度。(www.xing528.com)

根据《中华人民共和国水法》要求，按照《制定水长期供求计划导则》实施编制水长期供求计划，为国家和地区编制五年计划、年度计划及执行取水许可制度提供了依据，对保证水的长期稳定供给，促进经济发展和社会繁荣，起到了重要作用。

一个区域内，用水的行业、部门和单位较多，用水种类复杂，用水量和性质差别都较大，实行全面的计划用水，用水管理部门应在水资源统筹规划和水长期供求计划的基础上，按照各行业、部门和单位用水量及其特点，在满足人民生活用水的前提下，制定出区域的总体用水计划，并分解下达给用水户。

综上所述，在某一区域贯彻落实计划用水制度的核心环节是计划用水。首先应制定区域的水长期供求计划，摸清用水户用水状况，在此基础上制定出区域的用水计划。为深入地贯彻落实计划用水，各用水户应制定出相应的用水计划实施方案和细则，并明确用水者的责任。对此，水行政主管部门要做定期的考核评价，并归档统计。

但地方在执行定额管理、计划用水制度中，有偏颇。目前实行政企分开和企业自主经营以后，再加上民营企业的崛起和外资企业的进驻，采用指令性的定额管理方法和运用行政手段对企业实行监督，以及规定企业奖惩办法来推动节水的运作机制已经失去了存在的基础，无法有效地发挥作用。严格到对用水户的按月下计划指标，按月收取超计划加价水费，这显然不符合市场经济条件下企业月生产量变化大、产品变化快的特点，同时人为增加考核工作量，工作绩效低下，应在今后管理中改进工作制度。

《中华人民共和国水法》第四十六条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当根据批准的水量分配方案和年度预测来水量，制定年度水量分配方案和调度计划，实施水量统一调度；有关地方人民政府必须服从。”“国家确定的重要江河、湖泊的年度水量分配方案，应当纳入国家的国民经济和社会发展年度计划。”第四十七条规定：“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。……”总量控制的对象为水量总量和水域面积总量。水资源的稀缺性和市场配置的结果，必然引发各种用水目的和方式之间的竞争，如若没有合理的界限，生态用水往往被挤占。水资源的水量控制的目的，就是要分别核定生态性用水和经济性用水的总量，在确保最低限度的生态性用水总量的前提下，分配经济性用水。而总量控制的目的，不仅是水体生态保护的需要，也体现了抗洪、防旱、减灾的需要。

3.3.5　取水许可制度和水资源有偿使用制度

用水管理过程中的经济措施，主要是对取用水户征收水资源费和水费，用于调整国家与供水单位、用水单位的权利和利益关系。水资源费和水费是两种性质完全不同的费用，与两种费用有关政策、征收标准、使用、管理等所构成的经济制度是不同的，各自相对独立自成体系，从而形成了关于水资源开发利用和保护的用水经济管理制度。它是全面贯彻实施依法管水的重要措施。

征费法规依据《中华人民共和国水法》在水资源配置和节约使用一章中规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。”

取水许可制度是我国水法所确立的水的基本管理制度，是我国水资源管理的一项重要制度，是政府依法调控全社会水资源需求的基本措施和实现我国经济和社会可持续发展的重要保障。取水许可制度是实现水资源统一管理、合理使用的基础，也是我国实行计划用水的基础。实施取水许可制度，由水行政主管部门对地表水与地下水、农村与城市实行统一规划，统一调度，统一发放取水许可证，是加强河南省水资源统一管理，统筹兼顾人民生活和国民经济各部门的用水需求，促进水资源合理开发和可持续利用的一项重要战略措施。建立取水许可制度不仅有利于国家对水资源的使用进行有效的控制，也能使取水单位的合法权益得到有效的保护。

根据国务院《取水许可制度实施办法》、《河南省〈水法〉实施办法》以及国家有关规定，结合河南实际，河南省制定了《河南省取水许可制度和水资源费征收管理办法》，并自2001年1月1日起开始实行。《河南省取水许可制度和水资源费征收管理办法》对于取水许可制度和水资源费征收管理制度的组织实施和监督管理工作各方面问题都做出了详细的规定。

在取水许可制度实践中还存在诸如缺少科学的水资源利用规划为依据，现状取水权分配无法实现流域和区域的取水总量控制，没有充分发挥取水许可制度在节约用水方面的作用；用水定额等技术指标不完善，在确定取水许可水量时缺少可操作性强的依据；水政管理部门对有些地区不执行取水许可有关规定的行为，缺乏必要的强制措施和控制手段；取水许可的水量和水质管理脱节，部分地区只注重水量管理，忽视水质管理，以致取水户的退水水质达不到规定的水质标准，污染了下游水体的水质，引发了跨行政区划的水污染纠纷，甚至有些地方在一定程度上还存在无证取水、超计划取水现象。

针对上述问题，在近一段时期，河南省取水许可制度管理工作还应该注意进一步推动取水许可的制度化、科学化、规范化管理，促进水资源的合理开发利用和优化配置。具体应重点做好：一是做好水资源综合规划，确定水资源的宏观控制指标，作为发放取水许可证的总量依据；二是以新颁布的河南省《用水定额》为微观定量依据，增强取水许可管理的科学性；三是加大执法力度，以新《中华人民共和国水法》、《取水许可制度实施办法》、《建设项目水资源论证管理办法》等法律法规为依据，坚持有法必依，杜绝无证取水现象；四是积极促进流域管理机构与地方政府水行政主管部门之间的合作，加强以流域管理为主体的取水许可监督管理工作；五是加强宣传工作，使用水户树立依法取水观念，配合水行政主管部门做好取水许可工作。

目前河南省乃至全国，在研究经济发展问题时，对资源支撑能力的研究还没有给予足够的重视，只是将拟建设项目对水资源的需求量，与当地水资源赋存总量进行对比，并根据对比结果来确定该项目是否可以上马建设。按照《建设项目水资源论证管理办法》第二条规定，“对于直接从江河、湖泊或地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目，建设项目业主单位应当按照本办法的规定进行建设项目水资源论证，编制建设项目水资源论证报告书。”根据建设项目水资源论证报告书编制基本要求，在建设项目所在流域或区域水资源开发利用现状方面，报告书中应包括以下三方面内容：水文及水文地质条件，地表水、地下水及水资源总量时空分布特征，地表、地下水质概述；现状供水工程系统，现状供用水情况及开发利用程度；水资源开发利用中存在的主要问题。可以看出，建设项目水资源论证报告书还应当研究所论证项目上马后，对区域水资源总量供需平衡的影响。