跨世纪现实节水行动：水权理论指导下的取水许可体制强化

在市场经济条件下，水资源的配置、节约和保护，不仅带来水资源供需关系的调整，更会带来经济利益的调整，必须要有一套健全的制度来规范由此而产生的各种关系。水权、水市场理论是指导节约用水制度建立的理论基础。其着眼点是通过对水的使用权的界定、分配和有偿流转，优化配置水资源，提高水资源利用的效率和效益。按照国家节水型社会建设指导纲要，在节水型社会建设中，要探索以水权理论为指导，以取水许可制度为载体，计划用水。

3.2.1　水权配置的理论基础——水资源价值理论

水权，就是用水人使用水并且获得利益的法律根据。我国水权可以被私人拥有，但是所有权属于国家所有。《中华人民共和国水法》第三条规定“水资源属国家所有。”水市场泛指各种状态水及其相关权利的交易市场。水市场是利用市场机制配置水资源，既包括提高水价以促进节水，也包括在流域上下游之间、不同地区之间、不同部门之间的市场交易。存在供求关系和交易行为的地方均有水市场的存在，水市场的建立需要一种体制保障及客观环境。节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。

3.2.2　水权配置的技术依据——水资源承载能力和水环境承载力

汪恕诚部长在“资源水利的本质特征、理论基础和体制保障”中指出，水资源承载能力体现在水资源的使用权上，水环境承载能力体现在污水排放权上。要按照水资源的承载能力，推进水利和经济社会的协调发展。只有经济社会发展和水资源承载能力相协调，才能实现可持续发展。经济社会发展还必须充分考虑水环境承载能力，确保各种水域能够永续使用。既要满足经济用水、生活用水，也要充分考虑生态和环境用水。两套系统都需要建立宏观控制和微观定额两套指标，使二者有机结合，做到层层有指标、有定额，进而通过实施取水许可等制度，把两套系统最终落实到具体工作中去，体现人与自然和谐相处的思想。

3.2.3　取水许可管理制度

取水许可制度是国家通过立法形式所确定的取水单位或个人应遵守的条件，以获得取用水资源权的一项用水管理制度。《中华人民共和国水法》在完善水资源所有权的基础上，规定了取水权，明确了有偿使用制度。第七条规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。……”第四十八条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。……”

明确取水权与有偿使用制度，是对水的自然属性与商品属性的认识的结果，或者说对于水资源的双重价值的承认，而这种认识是市场经济条件下水资源配置的前提与基础，取水权的确立对我国进一步确立水权和完全以市场机制为基础的水权交易提供了制度设计路径。

取水权并非是可有可无的，它对于水资源有偿使用制度的建立与进一步完善具有极为重大的价值，是水权交易制度的基础。从理论上看，承认了水资源的自然属性与商品属性，并不能解决有偿使用的问题，因为水的资源价值与水的商品价值并非同一层面的问题。水资源的国家所有权的确立，解决了水资源的所有权的问题（资源水所有权），凡取水者都应向所有权人付费后取得水的使用权，此时取水人支付的水资源费是水资源的价值的价格化。而取水人一旦取得水的使用权并通过其物化劳动将水转化为商品水以后，需要对商品水进行转让时，取水人只能转让商品水的所有权而不再是水资源的使用权了，商品水的使用人支付的水费应该是水资源的价值和物化劳动的价值的价格化。这里明显的存在一个从水资源经由取水而将其特定化成为取水人的独占权，而后经过对特定水资源的使用（物化劳动）获得商品水的所有权，商品水进入市场后由价值规律进行调节的过程，或者说有一个从国家的资源水所有权转化为取水人的商品水所有权的过程，整个转化中的最重要的行为是取水，而获得资源水使用权的标志是获得取水权。如果不承认取水权，无法解决从资源水所有权到商品水所有权的问题，市场机制无从发挥作用，资源水与商品水的价值无法经由市场价格化，水资源的有偿使用或者说水权交易也就是一句空话。

3.2.4　明晰水权，以取水许可为载体，建立水市场可以引导制度节水

以流域建立水市场探索为例，实践和研究都表明，水资源越是易于获取的地区，大水漫灌越成为习惯，节水激励越弱，用水效率就越低下。一方面上游由于水资源的易得性而超量采水，浪费严重，如果节约用水就可以提供潜在的水供给，而节水是一种投资需求，自身并不会产生节水动力；另一方面下游水严重短缺，对水资源又迫切需求，因缺水造成的工农业经济损失，可以提供潜在的资金供给。市场之所以是有效率的就是因为如果同时存在需求和供给，那么通过交换，供需双方都可以受益。下游地区拿出一部分经济损失和上游潜在的水供给相交换，水短缺和支付上游水价都会促使其提高节水水平，从而总受益增加；而上游收取下游的补偿，以此对节水灌溉进行投资，从而提高区域节水水平。

同样，在一个区域内水权也可以引导农业用水和非农业用水的市场交易。我国农业用水是总用水的主要组成部分，在总用水中的比重高达70%左右，但农业用水效益低。农业如果采取有力的节水措施，就能转移出一部分农业用水满足非农业需求。而随着工业化、城市化进程加快，必然要求农业地区的水转移。但农业节水依赖于用水管理和节水技术设施，需要较大的节水投资，如果能在工农业、城市与农业节水之间建立一套“利益补偿机制”，对利益受损人口实行利益补偿，保障农民利益、给农户造成节水激励，才能实现农业节水。用户节水除了完全弥补少用水损失和水价提高付出的成本，与原来的多用水相比，还能够获得更大的收益，才可以同时达到农业节水和农户受益的双重目的。水资源丰富的地区、上游多用水就意味着丧失潜在收益，即用水要付出机会成本，而缺水的地区、下游多用水要付出直接成本，这就为上下游都创造了节水激励；地区总用水量通过市场得到强有力的约束，必然会带动其内部各区域的水资源配置的优化，区域又会拉动基层各部门用水优化，这样通过一级一级的“制度效仿”，可以提高整个区域挖掘节水潜力，促进节水水平提高。微观上的水价改革和流域、区域水市场相结合，能够实现节水潜力的挖掘，有效的优化配置水资源。

3.2.5　实行水权管理，可以从源头上控制总用水量，强制超用水的地区和部门节水

水权管理是依法治水的一项重要内容，政府不是再以过去计划经济体制下行政命令的方式管理水资源，而应当在民主、法治的基础上，充分尊重、保障用水户的用水权利，依法行政，依法管理水资源。水权转换可以引导水资源向高效率、高效益方向流动，实现以节水、高效为目标的优化配置，为经济社会发展提供用水保障。引进水市场能够促进水价改革，优化流域水资源配置，增进流域的用水福利。

水权水市场的建立和培育需要政府调控。由于水资源有其公共物品性质，仅有市场机制的作用，容易导致社会的不公平，加之水权的市场带有浓厚的“准市场”性质，水市场的建立和发展需要政府强有力的宏观调控来进行。

明确初始水权，建立水权交易市场，需要建立和完善水价形成机制，使水价能够反映用水的全部价格，以此形成高效用水的节水激励机制和优化用水的资源流动机制，达到提高水资源利用效率的目的。(www.xing528.com)

水市场是社会主义市场经济发展的必然。长期以来，我国的水资源配置一直采用计划经济的手段。因权属不明确，交易难以实现，市场也就没有形成。水资源开发利用主体在资源的使用上往往以“取水最大化”为目标，使资源浪费与短缺并存，人与环境争夺资源而带来严重的生态问题，造成上下游、左右岸之间在用水上的矛盾。要实现水资源的优化配置，就要在节水的基础上促进水资源从低效益用途向高效益用途转移，就必须培育和发展水市场，允许水权交易。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，水市场必然要在水资源的配置中发挥基础作用。

3.2.6　水权管理应有完善的水权制度体系作保障

水权制度目前的推进还受到以下因素的制约：①水资源管理目前属于中央政府权利，水资源的中央集权使大规模调水工程决策简单而直接。这种体制利于保障国家安全，中央政府调配能力强，但政府决策的科学性保障较差。而水权制度将使中央政府权利受到制约和弱化，水资源将依托市场进行资源配置。政府将由全过程的水资源管理，变为初始水权的分配和交易规则的监管，管理力度将明显下降。因此成为水权制度推进的一个障碍。②面对水资源稀缺，以政府战略性干预和严格管理为核心的节水工作也呈日益加强趋势，国务院已经将《节约用水条例》的制定列为2005年“一档”立法计划，正紧张制定中，将于年内出台。国家是选择以计划用水和定额用水为特征的节约用水体系，还是选择以水权为核心的市场体系来解决水资源危机，来保障经济发展和战略安全的水资源需求，成为水权制度是否在中国得以生根的决定性因素之一。在水资源成为国家战略资源的背景下，这种选择的答案目前还没有明确。③从现有的水资源管理制度转变为水权体系，由于调整了水资源管理的目标和职能，改变了管理运作方式，不是一种“水利行业管理”的简单权利升级，而是一种公共权利的加强，政府权利的制约和削弱。如水权民主协商机制的引入，如取水设施的社会化等，都会对相关的政府部门、事业单位和国有企业的利益分配产生影响。④水权制度还受到体制不完善的制约。包括水法对“水资源所有权”的约束，以及取水证制度对交易的约束。由于水权制度减少了政府对水资源的再调控能力，各级用户对初始水权设定科学性和民主性的要求，会远高于现行的取水许可证的科学性要求。初始水权设定难度大，需要用户的民主参与，需要科学的法律体系作保障。同时，水权交易过程也需要市场监管体系来支持。但是我国目前的法律体系与此要求差距甚大，水权交易的市场监管体系甚至未提上日程。

因此，为了使水权的分配、取得和转让有章可循，必须建立一套包括水权界定、分配和转让在内的较为完善的水权制度体系。新水法在水资源管理权的设计方面注意了间接调控与指导的问题，注意了市场机制的地位与作用问题，但整部法律依然体现了以行政手段管理水资源为主的思想，注重管理部门的设置，注重管理部门权力的赋予与权力的运行，真正体现市场机制和价值规律的内容很少，水资源的市场化管理制度基本没有建立起来，直接的市场主体间的水资源交易制度更没有作出规定。

在水资源权属方面，虽然规定了水资源所有权与取水权，但并没有明确取水权的物权属性，并且取水权有十分强烈的行政色彩，尤其是将取水权与取水许可制度同时规定的情况下，更容易使人产生这种认识。水资源的有偿使用依然停留在国家收取水资源费的阶段，在我国目前的取水许可制度下，直接由取水权建立水市场和水权交易制度还十分困难。

推行水权交易需要有立法做保障。水权转让是一种有序的水权交易活动，水权交易的根本依据是国家的法律、法规和水权交易制度。因此，只有制定相应的法律、法规和水权交易制度，才能促进水权交易活动的顺利开展，才能使水权交易双方的利益得以保障。水权的调整、续期和终止需要有一定的法律法规依据，没有相应的法律和法规规定，就不能对水权进行调整、续期或终止。水权交易必须有公正的水权咨询服务公司作中介。

3.2.7　探索河南省的水权、水市场管理

水权转让一定要根据各地水资源的条件和经济发展的水平来进行，不能搞一刀切，不能一个模式。水市场是一个准市场，水权转让涉及工业、农业及农民利益等问题，情况较为复杂，不能完全由市场调节，需要政府和水行政主管部门加强宏观调控，逐步利用市场机制，引导水权交易和水市场建立。

水权与水市场理论在河南省尚处于探索阶段。河南省选定了郑州市作为国家级节水型社会试点和开封市、周口市省级节水型社会试点开展节水型社会试点建设。可以结合各个市县的具体情况，选取一个流域或市县的灌区作为试点，待经验成熟以后才能逐步推广。如选取某个流域作为试点，借鉴国内各个节水型社会试点的经验，考虑采取以下步骤。

（1）对整个流域的水资源进行总量控制。对一个流域或区域的可利用水资源，要根据水资源承载能力，首先分配和确保生态用水，其余水量作为生产和生活用水。

（2）明确各地区、各行业、各部门乃至各单位的水资源使用权指标，确定产品生产或服务的科学用水定额。将总量指标根据用水定额管理指标体系逐级分配到各县（区）、乡（镇）、村和用水户，明确各级用水权。

（3）建设相应的计量和监控等工程设施保障水权分配的进行。

（4）建立用水者协会来组织用水户之间水权转让的谈判和交易，参与用水权、水价、水量的分配、管理和监督。用水户协会要实行民主决策、民主管理、民主监督，充分调动广大用水户参与水资源管理的积极性。微观上的水权管理，需要一系列制度安排保障水权管理的进行，包括用水者协会、水票制、冲突调节规则、水权交易规则等。这些制度安排是实施水权管理的软件基础设施，其作用在于降低制度的变革成本和新制度的运行成本。

水权转让目前还处于试点阶段，在水权市场的运行过程中，难免会发生侵权行为和扰乱市场秩序的行为，为确保水权市场的正常运行，应以法律、法规、条例等形式对水权交易主体、水权分配制度、交易制度、价格制度加以保证。对各种各样的矛盾和问题要在实践中去解决，在探索中去完善。