河南省节水管理问题与症结-跨世纪节水行动研究成果

尽管河南省节水事业取得了很大的成绩，但在节水工作效果上，同全国一样，只能说部分缓解了水短缺，深层次问题并未触及，尤其是水环境恶化问题突出。水资源利用上存在一方面水资源短缺，另一方面用水浪费严重；一方面许多城市缺水，另一方面许多地区农业用水仍为大水漫灌，且还存在着水环境持续恶化、水土流失严重的问题。由于水库、渠系工程及供水设施年久失修、老化严重，致使水库、渠系工程及供水设施渗漏量较大。全省节水器具、设施少，用水效率也较低，节水器具普及率为60%，农业灌溉利用水系数不足50%，工业用水重复利用率不到60%。2003年全省12个水系、66条主要河流（控制河流总长度4698km）监测评价结果表明：全年期全省水质遭受严重污染、已失去供水功能的河长2968km，占63.2%。在全省17个地级市及其近郊的46眼井的水质监测，并用生活饮用水卫生标准（GB 5749—85）和农田灌溉水质标准（GB 5084—92）进行评价，其中符合饮用水标准的井仅15眼，占监测井总数的32.6%；符合灌溉用水标准的井37眼，占80.4%。大部分井由于总硬度超标而不符合饮用水标准，水污染加剧了水资源短缺。

经济社会发展的要求是节约用水的内动力。与先进地区、行业节水水平相比，河南省节约用水是大有潜力的。我国水资源管理的近期目标是达到水资源供需平衡。要通过节水型社会的建设近期达到水资源的供需平衡的目标，或者说，是从供需平衡意义上的“不缺水”。对一个地区而言，从超过维持可持续发展的最低标准人均水资源量300m3，直到3000m3的丰水标准之间都算缺水。国际经验表明，只要有正确的用水观念，科学的用水制度，合理的用水方式，也都可能做到供需平衡。因此，节水问题的关键就是体制和机制问题。

1.3.1　政府各职能部门间协调配合有待加强

传统的设在城市建设部门的城市节水办公室，从管理范围来讲，以城市用水管理为主，城乡分割、部门分割的水管理体制是计划经济的产物，造成涉水规划难协调，水源工程和供水、节水设施建设难同步，水源配置和供水调度难统一，污水处理与再生水回用难一致，不能适应生产力发展对水务生产关系的要求。在管理体制上，对水资源的自然属性认识缺乏，不注重水资源的自然流动性与流域生态系统的平衡性，简单地按照行政区划或者部门管理的思路确立管理体制。管理体制不顺，统分管理不明确，部门分割、地区分割、城乡分割，影响了水资源的合理配置和综合效益的发挥。

节约用水工作涉及到各行各业，是一项涉及多部门、多领域的工作，需要充分发挥政府有关部门的作用，协助水行政部门共同做好节水管理工作。目前各部门节水管理职责，事权划分还不够清楚。突出表现在执行层面，在省辖市一级水利、建设、市政、质检等部门协调配合不够，各自为政，不利于真正做到节约用水。如因质检部门与节水管理机构缺乏明确分工，造成节水器具的认证与管理几乎没有开展；难以与市政部门协调，自来水供水管网漏损情况，管网维修、更新等问题监督不力；与建设管理部门协调不够，节水管理“三同时”制度难以执行；农业、财政、国土等部门有专项基金用于农业节水改造，但由于缺乏统筹规划，造成重复投资，节水投资效益监管乏力，重投入轻绩效评价。各有关部门应在统一的法规和政策指导下，互相配合、相互衔接、互为补充、优化配置，建立节约用水责任制，实现用水总效率的科学提高，为节水型社会建设提供体制保障。

1.3.2　节水管理体制有待进一步调整

适应节水型社会建设的要求，必须合理地设置节水管理机构，科学地界定职责，恰当地配备编制，提高行政效率，加强公共服务职能，但当前河南省节约用水管理体制还存在以下问题，有待进一步调整。

（1）河南省节约用水办公室是省政府的行政职能部门，设在水利厅，与水政水资源处合署办公。河南省节水办公室无专职人员，无专项资金，工作上与负责农村节水工作的农水处还不协调。

（2）市级节约用水管理机构行使政府职能，但多数是自收自支事业单位，经费无保障，容易产生重收费轻管理的倾向。表15-1为部分市节水管理机构基本情况。

表15-1　部分市节水管理机构基本情况

（3）部分市、县级节约用水办公室机构臃肿，人浮于事。由于部分市、县在节水管理体制调整中，作为事业单位绕过编制支数限制，缺少有效的约束机制，使得部分市、县级节用水办公室人员突增，严重超编，机构臃肿。如南阳市节约用水办公室人员近200人，兰考县节约用水办公室有100多人。但直接从事节水管理的人员反而不多，技术力量也十分薄弱，造成人人有份、人人无责的局面，节水工作陷入被动，不符合精简高效的机构改革原则。

（4）由于历史原因，各市水利局和市节水办公室与各县（市、区）水资源管理部门（水资办或节水办）仅仅是业务上的指导关系，缺乏沟通联系。在城市规划区，存在市与区交叉管理节水和水资源管理工作的情况，出现了一些地方重复管理、一些地方未进行管理的情况，管理成本高，效率低，影响了工作开展，甚至有损行政执法形象。

1.3.3　节水管理存在“缺位”现象(www.xing528.com)

执行中的水资源基础管理工作仍需加强。在各地市调研中发现，都市村庄、郊区、农用自备井水几乎未进行管理，没有计量设施，浪费用水现象比较普遍。县以下自备井水几乎没有计量设施，以协议收取水资源费为主，是典型的用水包费制。

城市自来水公司隶属建设部门，多数不交纳水资源费或不按取水量交纳水资源费，管网漏水严重，对用水总量控制和定额管理制度的实施带来一定的难度。地方保护主义，行政干预，部分企业政府实行挂牌保护，收费困难，不能足额征收水资源费。

以上现象的存在，其原因有节水管理机构执法不严，部门协调不力，行政干预等，但归根结底是各级政府对节水重视不够，相关制度建设薄弱。

1.3.4　节水法律法规有待进一步完善

过去水资源开发利用与水资源保护相互脱离，部门立法观念严重，缺乏统筹考虑、协调发展、综合平衡的观念。在立法中关于水资源开发利用，存在明显的重开源轻节流，重开发轻保护，重经济效益轻环境效益的问题。传统管理中在制度设计上，对水资源各种功能的综合考虑不足，缺乏应对严峻的水资源形势的有效措施。水资源管理制度不够完善，许多重要的水资源管理制度缺位，如节约用水、计划用水、水资源分配、水资源保护等制度在原《中华人民共和国水法》中都没有规定。制度的缺乏致使水资源浪费严重，水源受到污染和破坏，水资源利用率较低。虽然现有节水管理法律法规作出了全面的原则性规定，但可操作性差，法律责任的规定过于原则，没有具体表述，难以操作；行政责任的适用范围不明，行政主管部门的执法权限不明，导致了执法不力，对于违法行为的追究力度不够，合法权益保护不够。

目前，全国节水法还未出台，节水管理体制调整之前，城市建设部门、产业主管部门都在节水管理方面积累了丰富的经验，制定了一系列节水管理的规章制度，并且有很多至今还在沿用。这些部门规定对于现在节水工作很有借鉴意义，应根据实际工作将其不断修订完善，纳入到节水法律法规体系中。

《河南省节约用水管理条例》是新《中华人民共和国水法》颁布实施后的第一部省级节水管理法规，对于指导河南省节水管理工作有重要意义，但在执行时需要配套制定相应的行政法规或者地方性规章进行细化，如超计划用水管理、加价水费的征收等问题。

管理永远是细节的管理，现行管理制度中，有许多细则与当前快速发展的市场经济体制有距离。

1.3.5　节水防污的市场调节机制尚需完善

节水工作要适应社会主义市场经济体制的要求，应注重非行政手段的发挥。就节水管理的阶段性而言，目前处于从水资源的自由开发向限制开发、强化管理的科学管理阶段转化，但目前还更多依靠的是行政手段和计划手段。我国城市用水中的计划用水制度已实行20多年，这种节水管理方式是适宜计划经济时代的指令型生产模式而建立的。同这种计划经济模式相适应的依靠行政命令、下指标、定任务，在市场经济条件下，已难以执行和考核。传统管理在指导思想上，计划经济的色彩浓厚，缺乏对水资源的价值、水资源分配的市场机制作用的认识，按照计划经济的模式设计的水资源开发利用制度，有偿使用制度规定不明确，不承认水资源的价值，没有规定商品水的交易制度，影响到市场机制下水资源的优化配置，加剧了不合理利用，不能很好地发挥经济杠杆和市场机制作用。显然，传统的依靠行政为主的节水管理方式已经不能适应市场转型的新形势。

1.3.6　公众参与机制不够健全

公众参与是节水型社会管理体制的一个重要特征。节水是一项具有广泛社会性和区域性的工作，搞好节水需要全区域（或全流域）以及各地区、各部门、各行业的共同努力，需要全社会的理解和支持。公众自觉参与节水活动，有利于全社会营造节约水光荣、浪费水可耻的良好氛围和风气。但河南省鼓励、引导公众参与节水的机制尚未形成，只停留在宣传、活动层次，节水管理透明度不高，信息公开化程度低，缺少公众参与节水管理、监督及政策制定等的途径。

河南省已实现水资源统一管理，但节水工作还存在诸多方面的问题，影响着水资源的优化配置和综合效益的发挥，而管理体制、机制不顺等是最突出的问题。解决节水管理体制面临的问题具有基础性的意义，建立职能清晰、权责明确、管理科学、运行规范的节水管理体制，有利于健全节水管理制度，有利于推进节水科技进步，有利于建立节水资金的投资体系，有利于各部门间工作协调，突破现在节水管理发展的瓶颈。