政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制

5.1.1　建立适应水权管理需求的水资源管理体制

在节水型社会建设过程中，水权制度建设是其核心内容之一，包括四个步骤：一是通过水资源的有偿使用实现所有权和使用权的分离；二是科学分配初始水权，实现各用水户责权的明晰；三是完善和规范水权有偿转让；四是实现水量的科学调度与管理，保障水权方案实施。为适应水权管理的实践需求，必须加强流域水资源管理体制改革，建立起政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作、用水户参与管理的流域管理委员会。实际上，受我国行政管理体制的影响，在以水资源开发利用为主要目标的区域水资源管理与水资源配置与管理为主要目标的流域水资源管理的博弈过程中，流域水资源的协调、约束和监督能力难以与区域的强大权利相平衡，现行体制将对水权制度的实施形成严峻的挑战。

为保障流域水权制度的建设与实施，关键是要进一步改革和完善流域和区域相结合水资源管理体制，在流域管理和区域管理之间形成真正的博弈和配合局面。具体来说，应根据行政区域不断强化的现状、水资源严重紧缺的形势以及水资源分布不均的特点，建立高效的、立法机构赋予职能的、享有水权的、不受区域政府干预的流域机构，强化流域机构对流域水权控制、分配、管理和监督职能。重点强化三类事权：一是规划类事权；二是审批论证调度事权；三是执法监督事权。具体通过实行取水许可、排水许可、排污许可等手段，管理全流域内各区域的水资源开发和利用，流域机构只负责流域内水量配置、水环境容量配置、规划管理、河水量调度和水工程调度等，不参与水资源开发利用等水利工程的建设。区域在获得流域的水权后开发水资源，利用水资源。区域内更小区域之间的水权分配由区域根据流域规划和许可进行二次分配。区域内的个人、单位根据区域转让的水权可以出资兴建开采地下水、引取地表水、污水处理和回用等工程。

本构想的基本思路就是将水资源的开发和管理这一矛盾的双方进行分离，形成分工明确、职能清晰、博弈均衡，负责对象单一、机构相对独立的两个系统，如图8-1所示。

图8-1　水资源统一管理体制改革基本架构

根据以上架构，流域水资源管理机构享有法定水权管理职能，做好流域生态环境水权的维护，负责落实国家水资源可持续开发利用战略和政策的实施，统一管理、许可和审批区域的水资源开发和利用实现水资源的可持续利用和国家利益的最大化要求。各级政府涉水部门向流域机构申请水权，根据国家许可，负责本地区水资源的开发利用上作，服务本地经济社会的发展。

5.1.2　建立统筹与分治相结合的涉水事务管理体制

建立统筹与分治相结合的水务管理模式，其中统筹主要是权属的统筹管理，即由水行政主管部门对防洪、供水、用水、排水、节水、污水治理和回用、水环境治理等实行城乡统筹管理，其中供水、排水和污水治理回用等企业经营实体，应走产业化经营的路子，但权属管理必须与产业化经营实体相匹配，具体可以借鉴国际上间接管理的方式，通过法规，以合同形式保证水行政部门对水资源的权属管理，并对公司和企业的经营和管理有决策和监督权，可以采取董事会和监事会的形式参与经营实体的决策和管理；职能转变重点是实行政企分开，应当按照“小政府，大社会”的原则，明晰政府、市场和用水户的各自责权，其中取水由水务部门实施总量控制下的取水许可管理，供水可在理顺水价的基础上，成立供水公司负责原水的输送，与自来水公司实现企业经济行为的对接，用水则由水务部门制定定额标准实行管理，排水和污水处理回用在将排污费提高至保本微利的基础上也可以推行企业化管理。水务企业在政府的监管下按照市场规律合法经营，建立严格的成本费用核算体系和有效的监督激励机制，政府的职能主要负责资源管理和社会服务。城乡水务统筹与分质管理体制改革，不是部门间管水职能的简单合并和调整，也不是单纯把自来水公司、排水公司和污水处理厂划归水行政主管部门管辖，而是水行政管理职能的重大改革，核心是建立体现水的自然资源属性和经济资源属性，符合水的科学原则与市场规律，适应水资源可持续利用战略要求的现代水利管理体制。

5.1.3　建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制

政府的主要建设职能包括：①宏观资源管理，包括水资源基础评价、规划、监测与管理等，生态环境水权的界定和经济社会用水权的分配，水资源宏观配置与调度等；②宏观经济调控，包括社会经济结构的调整，合理的产业布局，水资源费、水价、节水激励、超指标用水和超标排污处罚等经济调控措施的运用；③制度、政策与法制建设。制度建设的重点包括水权制度，用水总量与定额管理的相关制度，如取水许可制度、水资源论证制度、计划用水制度等；④控制指标和相关标准制定，包括制定各业用水定额标准、相关专项规划等；⑤组织、协调、控制和监督；⑥评估、反馈与调整。

市场的建设职能主要包括：①经济杠杆调节，主要是水价、水资源费、鼓励与处罚等；②市场流通，主要包括初始水权和计划用水量的市场流通等。(www.xing528.com)

公众的建设职能主要包括：①自身节水，即公众节水意识和节水技能的提高；②遵守和监督意识；③参与管理，主要包括参与式管理和信息交互参与等。

节水型社会建设过程中，要充分发挥政府的宏观主导作用，加强组织协调和政策、资金支持，做好规划、方案、规则等制度体系建设，并通过法律和行政手段予以落实，为节水型社会建设提供体制和机制保障，充分发挥市场在水资源配置中的导向作用，提高水资源配置的效率，同时鼓励公众参与资源管理、水权管理和用水管理，建立公众参与的组织平台和制度平台，实现民主决策、民主管理和民主监督，促进节水的社会化，从而最终形成政府的宏观调控机制、市场经济机制、社会公众参与机制三位一体的节水型社会运行机制。

5.1.4　建立产权明晰、合理补偿的节水工程管理体制

大力加强水利工程管理体制改革。水管单位体制改革将明确权责，对水利工程实行分级管理。根据不同类型的水利工程，科学界定水管单位的性质，实行严格的定岗、定编。不同性质的水管单位走不同的经费来源渠道，该由财政负担的，要纳入财政预算，建立工程日常维修养护专项资金，工程更新改造费用纳入基本建设投资计划，按基建程序报批。要积极推行管养分离，精干管理机构，提高养护水平，降低运行成本，提高工程效益。

在具体实践中，各级水行政主管部门应大胆实行产权改造，突破单一的公有制模式。通过明晰所有权，放开建设权，搞活经营权、落实管理权，对规模较小的农业节水工程采取拍卖、承包、租赁、股份合作等方式，形成以公有制为主，各种成分并存的产权结构，做到责、权、利统一，使小型农业节水工程管理工作真正落到实处；对规模大的农业节水工程，应按经济规律走产业化管理的道路，按照市场化的方法界定工程的公益型资产比例，建立与现行的社会主义市场经济体制相适应的运作机制及管理模式。为此，首先，要合理利用与依法管理结合，依据水资源状况和社会经济发展需求，制定切实可行的节水计划。认真贯彻执行《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》及《取水许可制度实施办法》等法律法规，强化水行政主管部门的职责，实行统一规划，统一调度，统一发放用水许可证，统一征收水资源费，统一管理水量和水质，按市场经济要求，适当调整水价，改变计划经济体制下的用水观念，加速建立新的节水投资和经营管理体制。其次，农业节水要逐步由单纯行政管理向经营管理过渡，明确所有者、经营者、使用者的权利和责任。

对于新建工程，要从规划和前期工作做起，在搞好工程技术设计的同时，认真建立好工程的管理体制、投入机制、价格机制、运行机制等，做好项目的经济分析和管理方案设计。要重点研究供水、调水和水源工程建设管理体制问题。尤其是跨流域调水工程，由于工程规模大、投资多、范围广，既要正确处理生活、生产、生态用水的关系，又要协调方方面面的利益。要拓宽投融资渠道，实现投资主体多元化，充分体现“谁投资，谁受益”、“谁用水，谁出资”的原则。通过授权经营，建立业主责任制，实行政府调控、准市场运作、用水户参与的新体制，实现水利工程的有效管理。

5.1.5　建立投入和收益相统一的节水经济体制

投入和收益相统一的节水经济体制建设关键是对建立水资源的资产化管理制度，即将水资源作为资产，遵循自然和经济规律，进行投入产出管理。水资源的资产管理具有三个特征：确保所有者权益不受损害、自我积累以及产权的可流动性。其目的是建立科学的节水补偿机制。随着我国社会主义市场经济体制的确立和逐步完善，尤其是产权理论为核心的现代企业制度的建立，使水资源和节水管理有必要采取资产化管理，具体包括产权管理、经营管理和收益管理，其中产权管理是通过对于水资源资产化管理，建立明晰的产权并实现产权的可流转，保证每一个经济主体利益的最大化；经营管理是通过对水资源的资产化管理，实现生态效益、经济效益和社会效益的统一；收益管理是通过水资源的资产化管理，将水资源纳入到国民经济核算体系，使水资源的实际价值得到反应和补偿。

要建立水资源的资产化管理制度关键在于两大要素的运用。

（1）价格。通过价格的科学调整实现节水由投入向投资的转化。水价改革的主要包括以下五个方面：一是要实行全成本定价方法，重点调整水价构成中水资源费和排污费标准，水资源费要反映水的资源价值，排污费要考虑污水处理的保本微利的运行；二要实行联合定价机制，包括地表与水地下水、当地水与外调水、城市与农村等；三是严格实施阶梯式水价和超计划超定额累进加价制度，实行丰枯浮动水价和分水质差额水价；四是在水费制定和收取过程中要充分考虑不同地区、不同行业的经济承受能力，制定基本用水权的经济补助政策或是补充规定；五是采取“小步快跑”的方式稳步快速地将水费调整到位，同时要完善水费收取和支出管理办法。

（2）交易。通过水权和计划水量的交易将节水纳入市场经济轨道。在水权或计划用水量交易中，要重点明晰四方面内容：一是交易双方和管理部门三方主体各自的责、权、利以及相互关系；二是交易的范围、程序、价格与规则；三是交易争议与纠纷仲裁与管理；四是市场监督与后续管理。