节水行动成本收益分析及研究成果

4.2.1　基本概念

新旧体制的转变通常要付出很高的变迁成本，第一是打破旧制度的变革成本；第二是建立新制度的运行成本。体制转变的根本原因是随着资源稀缺程度的增加，引入新制度的收益大于成本。但是由于制度变迁成本和收益的不对称性，较高的变迁成本会阻碍新制度的引进。

（1）制度变迁成本。交易成本经济学强调组织的存在目的是节约交易成本，不同组织之间的均衡结构取决于各自的治理机制的交易成本在边际上相等。在市场交易中，为节约度量商品特征和质量等的交易成本，当事人寻求各种保障方法，如质量承诺、利益分享、品牌投资和信息筛选等，这些具体方法构成了市场交易中的具体治理机制。按照不同的制度安排，相应的交易成本有如下方面。

1）市场交易成本。以市场为平台产生的组织间交易成本，包括寻找和信息成本、谈判和决策成本、监督和执行成本等。

2）组织内部交易成本。交易成本经济学认为，经济组织内部的交易和市场交易的区别在于，市场交易是标准的契约关系，而组织内交易涉及到命令或权威。组织内部交易成本包括管理交易和政治交易。经济组织内的交易被称为管理交易，政治组织内的交易被称为政治交易。①管理交易成本：包括建立、维持或改进组织设计的成本，组织运营成本，如决策、监督、绩效度量、代理问题等引致的信息成本，物品或服务运输等带来的时滞成本等。②政治交易成本：包括建立、维护和改进正式和非正式的政治组织的成本，政治实体运行的成本。

这些交易成本有些具有固定成本的性质，如组织设计所作的技术性投入；有些是可变的，如各种监督和执行成本。并且，各种交易成本的大小是相对的和有条件的，其中市场和管理交易成本是在假定政治体制有效的前提下才成立的，如果政治体制低效，那么会增加市场和管理的交易成本。制度的作用必须通过交易成本的相对比较来判定，一个有效的制度就是引致交易成本相对较低的制度。

（2）制度变迁收益。制度变迁收益从行为对象上分为个人收益、社会收益和政治收益。而这三种收益又都是由经济利益和非经济利益构成。制度变迁收益具有以下鲜明的特点：

1）寄载性和间接性。制度变迁收益的寄载性表现为：通过制度变迁投资所形成的个人收益是在劳动者个体身上的凝结和沉淀，资本与资本的所有者具有不可分离性，在行为主体进入生产过程之前，它隐匿在行为主体身上，在生产过程结束之后，就物化为劳动产品。制度变迁收益的间接性特征表现为制度变迁的过程本身并不直接产生经济效益，它在日后的生产过程中逐步显现出来，更大部分的经济效益则是通过促进劳动生产率和经济效益提高来实现的。

2）收益的递增性和持效性。经济学认为，在技术系数不变的条件下，生产中的某一要素投入达到一定程度后，会出现收益递减的趋势。而制度变迁却具有收益递增的特征：一是“累积效应”；二是“扩展效应”。收益的持效性是指通过制度变迁可使在未来的生产、生活中持续产生经济的、非经济的收益。也就是说，制度变迁可使个人终身受益，使社会长期增效。

3）收益的综合性和多效性。制度变迁不仅促进社会经济发展，使个人获得各种收益，而且促使社会和个人获取非经济效益（或说非货币的收益），如提高社会劳动整体生产率、能根据市场变化对劳动力资源进行动态的合理配置。

4）收益的迟效性和难以计量性。物质产品的生产，从资金投入到投资效益产生，其收益周期的长短一般取决于项目的性质以及建设周期长短等因素。而制度变迁的收益，具有迟效性的特点，其原因主要是：一方面其过程本身并不直接产生经济收益；另一方面，制度变迁的周期相对较长，其效益的反映也具有滞后性，即把制度运用于实际工作，转化为生产效益有一个转化“滞后期”。

与此同时，由于水资源管理的过程是一个极其复杂的特殊的生产过程，其收益的有些方面，难以精确计算甚至根本不可能测算或估计。

4.2.2　成本—效益分析的基本原则

制度变迁实际上是一个“非帕累托改变”的过程，既每一项改革新举措不可能在不减少任何当事人的个人福利的条件下使社会福利最大化，一部分人利益的增加可能要以另一部分人的利益损失为代价，因此要求全体对每一制度安排作出一致协议。换言之，不同行为主体对任一制度创新收益和成本都可能会有不同的评价标准。因此，制度变迁能否发生，还要取决于旧制度安排中各种利益团体对预期成本与收益的比较。

新制度经济学对一项制度变迁的研究都包含两项假定：第一，制度变迁主体的“经济人”的假定，即每一个参加变革的人在进行制度变迁时都能获取净收益，符合自己的“成本—收益”分析法。第二，假定出现了一种新的潜在收益，而这种潜在收益在现存制度中是无法获取的。只有通过改变原有的制度安排，选择和建立一种新的更有效的制度安排才能获得这种潜在收益。但是，潜在收益的出现只是制度变迁的必要条件，却非充分条件。实际的制度创新的发生还取决于成本问题。“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新”。

一直以来，人们都把经济效率简要地称之为“投入与产出比”，成本投入小产出收益大，即为经济效率高，反之亦然。这种在经济学中最基本、最基础的分析工具，阐明了经济个体在微观层次上追求效率的运作机理。然而现代社会的发展，使得经济理论对成本与收益的比较赋予了新的含义，亦即经济效率是对以社会制度、政治体制和社会结构形态为表象的整体性社会变迁，进行经济意义上的宏观分析。然而，在中国以往的经济改革中，人们所遵循的“效率优先”的指导原则，在一定程度上发生了偏颇，它仅注意了效率在传统运作机理上的逻辑假设，而忽视了现实经济生活中经常发生在微观层次上的“伪效率”倾向。

实际上，经济运行过程都是以微观活动为基础，以宏观表现为结果的。在微观层次上，经济人的特征使得人们在追求利益的过程中，总是窥视着成本外部化的可能；而在宏观层次上，降低成本与提高效益，始终是社会的真正意愿。两者之间存在着本质差异和尖锐矛盾。问题的关键是，一旦微观层次使成本外部化成为现实，那么它的个体效率就会在社会成本成倍放大的情况下得到提高，这是一种异化了的“伪效率”，而且它形成了一种现实悖论，即：社会成本的增大变成了微观主体收益增加和效率提高的实际源泉。照此，社会经济制度变迁的结果将会使整体性的社会经济运行走向低效率。这种制度性的缺陷，不仅会使投入与产出比较理论的运用缺乏可信度，而且会使“效率优先”的指导原则产生一定程度的误导性。

综合上述，节水型社会保障体制变迁经济学分析须遵循以下两个原则。

（1）边际成本最小化原则。边际成本最小化原则是各项水资源配置措施选取的首要准则，因此边际成本的分析是节水型社会保障体制变迁经济分析的重要任务之一。分析的内容首先确定当前水资源开发利用水平下各项开源、节流和管理等配置措施的边际成本，以及边际成本随着各项措施水平提高的增长变化，如首先在节水、治污、挖潜之间进行边际成本比较，选出优先投资的领域，然后对节水、治污、挖潜和非常规水资源利用等内部各项措施边际成本进行比较，确定优先投资的具体措施。实践中，依次对边际成本最小的措施进行投资，进而保持各项配置措施的边际成本大体相当，当流域内挖潜到一定程度，还需要将区内措施和外流域调水边际成本进行比较。

（2）边际效益最大化原则。边际效益最大化是节水型社会所追求的重要目标之一，因此在节水型社会保障体制变迁过程中，在保证社会公平和某种安全保障的前提下，单方水产出大的地区和部门总是优先配水。但另外一方面，随着部门配水量的增加，水资源的边际效益也在不断下降，当该部门或区域的边际效益降到一定程度时，配水优先顺序就会被更换，因此不同时期的用水的边际效益分析是水资源配置的重要前提。

4.2.3　体制变迁的成本与收益分析

本项目研究的一个重要创新点在于把成本—收益的经济学分析方法引入到对节水型社会制度变迁的考察。和一般的体制变迁机制一样，节水型社会制度变迁的约束条件是体制变迁的边际成本等于或小于节水型社会制度变迁的边际收益。在市场经济条件下，经济规律是作用于节水型社会建设全过程的一项基本规律，体制变迁的经济学分析贯穿于节水型社会保障体制建设的始终。

体制变迁包括制度选择和制度创新。对于节水型社会这项崭新的事业来说，制度创新具有举足轻重的作用。制度创新既包括有形市场和无形市场的制度创新，也包括政府部门对水市场的宏观操作，类似于政府宏观经济政策对宏观经济的影响。水资源随地域、时间的波动等特点决定了政府不仅要对水市场进行指导，也还可能直接进入市场交易。另外，就市场交易主体本身而言也可以有所创新，如各种交易中介机构、环保机构、农民组织等。再有，水资源工程设施也可以逐渐企业化、公司化、民营化，形成独立的经营实体，根据水权、水资源和自己的成本进入水市场中独立进行操作。

（1）多维度成本—效益分析。体制变迁（以制度创新为主要表现形式）的主体分为三个层次：个体、团体（社会）和政府，它们对同一制度变迁的成本—收益比较是不一致的。下面对其分别进行剖析。

1）个体成本—收益分析。个体成本—收益分析是从个人、家庭、企业或单个利益集团的角度来衡量某项制度创新的成本。这种制度创新可能给他们带来更多收益（包括预期收益），例如更高的货币收入，企业利润的增加等，同时也要为此付出相应的成本代价，譬如增加货币收入却减少了非货币收入，承担的风险增大等。一般来说，只有在收益可能大于成本时，单个行为主体才会产生制度创新的要求从而对由政府设计安排的制度创新持赞同和支持的态度。(www.xing528.com)

2）社会成本—收益分析。社会成本—收益分析是以单个主体的行为相互联系为视角来衡量制度创新需要整个社会付出的成本。改革或创新得以进行的主要诱因是可以增加整个社会的收益和使社会收入分配更为公平；另一方面，即使这种预期收益得以实现，改革和制度创新也会使整个社会付出相应的成本，即变革成本。在制度的变革成本中，很大部分是由于制度创新往往导致人与人之间的利益摩擦与冲突而引起的。比如，体制变迁中利益受损者（包括收入增加相对缓慢者）由于要承担巨大的社会成本付出，容易引发“仇富”心理，这种情绪越高，制度创新阻力越大，成本付出就越多，达到一定极限最终将导致社会的全面崩溃。

建立节水型社会是一场深刻的社会变革，核心是建立有效的制度安排。节水意识和观念的全面树立、节水投入的大幅度增加、节水技术的大规模普及，只有在一个有效的制度框架下才可能发生。我们的时代并不缺少先进的节水和治污技术，但是水的浪费和污染普遍存在，主要是缺少促进节水和治污技术大规模应用的机制。如果说调水主要是工程建设，那么节水主要是制度建设，节水型社会的建立需要大规模的制度建设。从传统用水粗放型社会走向节水型社会，本质上是从浪费水的旧体制转向高效用水的新体制，需要经历大规模的制度创新和制度变迁。这是节水型社会建立的主要难点之一。

“制度决定经济绩效”，这正是新制度经济学为经济学家给出的重要结论。人类针对产品和劳务的生产和交易诸活动取决于交易成本的相对大小，而后者又取决于特定的制度安排。节水型社会体制变迁要形成以经济手段为主的节水机制，从而使资源利用效率得到提高，生态环境得到改善，可持续发展能力得到增强，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，因此，其社会收益包含经济收益、生态收益等多层次的内容。

3）政治成本—收益分析。政治成本—收益分析是以权力角度来衡量某项制度创新的成本。政治规则一般受到经济、政治、军事、社会、意识形态等诸多因素的约束，经济效率常常不是其主要目标，它考虑更多的是政治收益。对制度创新而言，这种收益不仅表现为要求通过制度创新能增加财政收入，更重要的是在国力增强后获得更广泛的国内政治支持和加强在国际政治经济谈判中的力量，达到巩固权力之目的。另一方面，制度创新也必然使权力中心面临相应的政治代价，譬如改革使权力扩散，弱化了权力中心的权威性，经济自由化所诱发的多元化政治力量可能对权力中心产生某种潜在的威胁等。毫无疑问，只有在制度创新的预期政治收益大于政治成本，权力中心才会主动推进改革进程。否则，权力中心本身就可能为制度创新设置障碍。

在传统水资源管理体制下，由于多部门管理，工作交叉，责任不清，办事效率低下。没有人对水资源的供需平衡负责，没有人对水质污染负责，没有人对地面沉降负责，没有人对生态环境恶化负责。这种局面造成在水资源管理工作中相互扯皮，争夺利益，不顾国家整体利益。这种情况最终会导致行政效率和政府权威的降低。节水型社会体制变迁的目的就是通过社会制度的建设来协调各方面利益，提高水资源利用效率得到提高，缓解水资源供需矛盾。因此，必将提高行政效率和政府权威，获得很好的政治收益。

（2）成本—效益综合分析。制度变迁成本与制度变迁收益的比较关系是制度变迁能否发生的关键。只有当赞同、支持和推动这种制度变迁的行为主体集合与其他利益主体的力量博弈中是否处于优势地位，制度创新才能产生。这是制度安排和制度选择的充分条件。

我国按照“两步两个层次”的计划，积极推进节水型社会建设的进程，全国多个省市正在积极开展省市级试点工作，在此基础上，水利部确立了甘肃省张掖市、四川省绵阳市和辽宁省大连市为首批全国节水型社会建设试点，目的是在不同的水资源状况和社会经济条件下，选取试点内容各有特色或各有侧重的不同地区，开展这项工作，为全国节水型社会建设提供经验。节水型社会建设试点的理论意义在于，它为人们提供了一次生动的制度实践。

从制度变迁成本—收益分析的视角来看，目前试点工作得以成功推进的深层次原因在于：①中央为地方负担了制度变迁的很大一部分变迁成本，特别是支付变革成本帮助地方度过制度转型的“阵痛期”。②为地方提供了改革的政治激励和经济激励，使大规模的制度变迁得以发生和进行。③张掖市、绵阳市、大连市的节水型社会建设，是一场中央援助、地方主导的强制性制度变迁。通过中央的理论指导和自身的制度创新，逐渐探索出一套节水型社会的制度框架和运行机制，通过制度创新实现“用水量下降的同时实现更高起点、更高层次上的可持续发展”。④试点的实践为节水型社会的建设付出了“学习成本”，中央通过总结推广张掖市的实践经验，使其产生“制度示范”效应，可以降低其他地区的变迁成本，诱致更多地区发生类似的制度变迁。

（3）具体制度层面的成本—收益分析：以水权制度变迁为例。借鉴科斯的产权思想，在考虑交易成本的情况下，“合法权利的初始界定会对经济制度的运行效率产生影响。权利是一种调整，会比其他安排产生更多的产值”。因此，必须通过对实际结果具体分析，选择合适的制度安排。一种制度安排的总产值，取决于这种制度的运行收益与运行成本的比较。只有在预期收益大于预期成本的情况下，才会最终实现制度的变迁。

绵阳市节水型社会建设过程中，总结了节水型社会建设的4个框架，即以生态承载力为主要标准的流域区域可持续发展能力评价体系建设，以水权水市场理论为基础的水资源管理体制建设，以经济手段为主体的节水运行机制建设，以数字化为主要手段的水资源管理信息系统工程建设。以上述论述为指导，对我国节水型社会制度变迁的重要部分——水权制度变迁进行分析，可以理清其中的脉络，为整个保障体制建设提供范例。

我国水权制度经历了从水资源开放利用状态到基于行政手段的共有水权制度安排，再到引入市场机制的不同阶段。在对其进行成本—收益分析之前，首先对涉及的几个概念及其相互关系进行界定。

1）制度的总产值。制度的总产值是指在一定的制度安排下，考察经济行为的总效应，最终所获得的总产品价值。

2）制度的收益。制度运行的收益是指在一定的产权制度安排下，产权主体的生产性活动所形成的总收益再扣除生产成本。

3）制度的交易成本。制度变迁后的新的水权制度的运行成本。

在基于行政手段的共有水权制度环境下，以上三者之间的关系可表示为

P1=G1-C1

式中：P1为共有水权制度的总产值；G1为共有水权制度的收益；C1为共有水权制度的交易成本。

在节水型社会体制建设后，引入市场机制的新的水权制度的成本—收益公式为

P2=G2-C2

式中：P2为新水权制度的总产值；G2为新水权制度的收益；C2为新水权制度的交易成本。

显然，新的水权制度安排（制度2）比原水权制度安排（制度1）更有效率的条件是：制度2的总产值大于制度1的总产值，即

G2-C2＞G1-C1

前面的分析表明，水权制度变革得以顺利进行的前提是这一制度运行的收益比之交易成本相对增加了，而且，选择产权明晰的水权制度安排，实现产值最大化的产权制度也具备了两种功能，即增加制度运行的收益和降低制度运行的交易成本。总体来说，对正处于转轨阶段的中国而言，选择能够有效克服水资源传统体制弊端，减少交易成本，实现外部成本内在化的高效率水权制度是十分科学的。