跨世纪节水行动：社会管理与经济体制改革成果

3.2.1　水资源管理体制

水资源具有公共产品的特征，同时又是事关经济社会发展甚至整个生物界存在的战略性资源。另外，从整个流域来看，水资源又具有整体性。因此，在管理体制上也要遵循客观规律，实现水资源的统一管理。一方面，为实现流域整体管理，流域管理机构必须“使之以权”。1988年，我国颁布的第一部《中华人民共和国水法》中明确“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作，国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。”和“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”，构成了水资源统一管理的法律框架；新《中华人民共和国水法》赋予流域管理机构的职能中2/3以上属于宏观管理的内容，流域机构的权力更多地体现为决策和监督权，而执行则由地方水利部门承担。由于地方水利部门在财政和人事上受制于地方政府，它们难以摆脱地方利益的束缚，而流域管理机构的事后监督权又缺乏责任追究制度作保障。因此，实现流域的整体管理，必须改革目前的水资源管理行政体制，实现水利部—流域管理机构—省级水利管理部门—市级水利管理部门这样的垂直领导体制。即使保守一点，也要至少赋予流域管理机构对地方水利管理部门主要领导的考核评价权和任职否决权以及任职中的弹劾权。全国水利工作的考评也要逐渐过渡到以流域为单位进行。

流域管理是指水系支流和干流流经范围的管辖。我国现有大的流域有：长江流域、黄河流域、淮河流域等。区域管理是指国家按行政划分范围实施的管辖。县级以上的地方人民政府，通过行政的、法律的、经济的、科学的手段，制定贯彻国家方针、政策、法律法规的意见和方法，并采取相应的强制性措施，实施综合管理水资源。流域管理和区域管理，两者是不可替代的。但两者都有一个共同目的，就是统一管理好水资源，为地方经济发展和社会稳定做贡献。因此，在水资源管理工作中，应加强联系，共同研究，相互配合，团结治水。在对新建、改建、扩建取水许可项目的审查、审批中，按照管理权限，流域机构或区域机构与地方水务管理部门都能通过协商履行职责，在严格依法办事的原则下，充分听取各方面的意见，相互合作支持，使行政审查者审批建立在公开、公正、实事求是和科学合理的基础之上。

水资源的一个重要特点是水资源是以流域为单元划分的。水资源管理体制改革在处理政府和市场，或者叫政府宏观调控与市场运作这两者之间的关系时，这个特点一定要非常鲜明地表达出来，要特别强调流域的水资源统一管理。流域管理应该是在水资源统一管理的前提下，建立政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运行模式。这四点相互依存、缺一不可。单靠民主协商，没有政府的宏观调控，没有政府的决策，水权无法分配；而单靠政府的行政手段也不行，还要有市场运作。而水资源的稀缺性决定了水量和水价都是受控制的，水市场不是一个完全的市场，而是准市场。

3.2.2　涉水事务管理体制

我国的水资源管理体制长期存在着职责不清的现象，造成水资源的开发、利用、保护、管理各环节之间协调困难，利用水平难以提高；再加上水资源费、河道工程维护管理费、水土流失防治费和水土保持设施补偿费以及水价偏低，使得水资源浪费、污染等问题难以根治。因此，必须继续推行水务一体化管理，建立一个以主管部门为主，多个相关部门为辅，多层次的协调与协商机制，分清责、权、利，并以法律法规的形式固定下来，对有关区域性及行业性利益的相关政策进行协调和相互制约，以便使地方性政策法规和行业性法规与国家的基本法律精神一致，形成衔接流畅、相对统一的管理模式。目前我国一些城市和地区已进行水务管理体制的改革，但是这种改革不应该仅仅是一种权宜之计或几家行政单位的合并，而是真正要建立一个对水务管理包括水资源管理及保护，水资源投资回报确定供水，污水处理及回用，节约用水等综合性的立体化的管理，使水充分发挥其独特的功能及价值，这是解决我国水资源短缺的根本大计。

我国的水务管理体制改革最早是从深圳开始的，深圳市从城市发展的实践和连续发生的旱涝灾害中，认识到水资源分割管理的弊端和水务统一管理的重要性，借鉴香港地区水务管理的经验，于1993年7月组建了水务局，按照小政府大社会和其机构设置精简、效能、统一的原则率先实行城乡涉水事务统一管理。1998年国务院机构改革中，按照“一事一部”和“统一、精简、效能”的原则，明确“水利部统一管理全国水资源（含空中水、地表水、地下水）”，适应了经济社会发展的要求，确立了水行政主管部门统一管理城乡水资源的原则。1998年中央政府机构改革后，水利部对深圳、陕西等地水务管理体制改革的经验进行了深入调研和总结，发表了《为什么要以水务局管理城市水资源》等一系列调研报告，组织专家为上海市政府完成了《关于上海市水务局机构设置与运行机制的咨询报告》，积极倡导并推动了以城乡水务统一管理为重点的水资源管理体制改革。水利部有关司局深入调查研究，适时总结各地实践经验，并于2000年1月在大连召开了部分城市水资源管理座谈会。截至2004年底，全国成立水务局及由水利系统实施水务一体化管理的单位共计1206个，占全国县级以上行政区总数的50%。全国成立各级水务局共计947个，占全国县级以上行政区总数的40%。其中省级水务局3个，为北京市、上海市和海南省；副省级水务局5个，分别为深圳市、武汉市、西安市、哈尔滨市和大连市；地级水务局105个；县级水务局834个。水利系统实施水务统一管理的单位共计292个，占全国县级以上行政区总数的12%。其中地级17个，县级275个。

水务管理体制改革的关键是水资源管理实行涉水事务一体化。只有实行一体化管理，才能真正实行水资源优化配置，提高用水效率，提高政府决策能力和工作效率，使扯皮现象明显减少，并且强化了水行政执法工作，维护了国家水法律、法规的统一权威，同时促进了城市防洪排水工程建设，有助于市场经济条件下整个水费体系的科学建立。

水务局是水务一体化的组织形式，这种形式的确立体现了政府对水资源的权属管理，提高了效率，职能统一，把分散在诸多部门的城市防洪、节约用水、地下水管理以及指导城乡供水等职能，集中在水务机构，加强了政府对水资源的管理。政府部门对水务局以宏观指导、政策引导，同时抓好水资源开发利用和保护规划，建立完善政府引导下的社会化经营机制。对涉水事务进行统筹考虑，强化水务统一管理，是解决城市日趋严重的水问题的有效途径。要推行建立集防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用一体化管理的统一管理城乡水资源管理模式，提高供水水质，保障城乡供水安全，解决水资源管理中职能交叉、权责不清等问题。(www.xing528.com)

国外经验表明城乡水务统一管理有利于水资源优化配置和可持续利用。联合国组织近年一再强调城市水资源是世界水资源问题中的重点，管理是城市水资源问题的核心。英国、法国、荷兰等主要发达国家都实行了涉水事务统一管理的体制。巴黎对涉水事务的统一管理被认为是世界上最好的模式之一，得到联合国的肯定和推荐。因此，城乡水务统一管理不是谁归谁管的问题，更不是哪个部门吃掉哪个部门的问题，而是资源管理体制改革的必然趋势和发展方向，国外的长期实践和国内的近期实践都充分说明了这一点。水务局成立以后，也可以对口不同的行政主管部门，像上海市水务局，同时接受水利部和建设部两家的行业指导，运行情况良好，没有出现不协调的问题。

3.2.3　节水工程管理体制

节水工程建设管理体制是遵循社会主义市场经济准则，以项目法人责任制为核心，实行招投标制，建设监理制和合同管理制。项目法人的责任不但要组织建设及控制造价，而且要对生产运营及偿还债务负责；招标发包的标准是能最大限度地满足诚信、价格和技术的各项综合评价标准；工程监理单位其性质是社会性的高智能的中介服务组织，它必须遵循客观、独立、公正、科学的原则维护各方的合法利益；合同管理采用了“分类别按项目管理、分部门实施、分层次负责、综合归口”的原则。很多水资源工程同时具有公益性质，在这样的情况下，不是简单地把它企业化、公司化，而是要进行恰当的判断，看它有多大比例具有公益性质，有多大比例具有商业性质，确定了恰当比例后就可以与某个实体签约，由这个实体根据这个比例来经营管理工程设施。水资源设施和其他一些公用设施还不太一样，因为它有公益性在里面。因此，在管好、用好现有工程、提高管理人员水平的同时，还应强化节水工程管理，要严格抓工程设计，抓工程质量、按标准验收、按效益考核。重点工程要建立有效的管理组织制定节水技术标准、技术规范、运行管理规程，发挥最高的节水效益。

以农业节水水利工程管理制度改革的经验为例，通过节水工程管理制度改革，可以激发农民建设和管好“当家水”的主动性和责任心，增强了节约用水、科学用水的自觉性。在工程管理上，建立和完善管理制度，明确节水主体。对较大的节水工程要成立管理机构，定人、定岗、定管理目标。要成立农民用水者协会，实行协会管理，农民自治。对户办小型节水工程，也要搞好技术指导和跟踪服务，通过办培训班，发放明白纸等形式，不断提高所有者的科学管理水平，确保节水工程建一处、管好一处、发挥效益一处。

3.2.4　节水经济体制

节水型社会的运行，必须协调好各方面的关系。社会中存在各自独立的利益主体，这些不同利益主体各有不同的用水需求。在利益存在差别的同时，各利益主体之间也存在着一定程度的利益一致性或共同利益。协调好社会个体之间、企业之间、个体与企业之间、地区之间、地区与部门之间、部门与部门之间的水资源利益关系。在市场经济体制下，市场主体多元化、利益多元化的格局越来越明显，必须承认人们不同利益与特殊利益，因此，节水型社会的整合方式以互补性整合为主，既要看到用水主体利益的一致性，又要重视利益的特殊性，有效化解节水型社会建设过程中的利益冲突，缓解社会用水利益调整过程中的矛盾。

随着我国城市化进程速度加快，缺水范围还会进一步扩大。仅靠行政力量谈节水是远远不够的，必须充分利用经济手段，促节水效率提高，形成以经济手段为主的节水机制，使节水成为人们自觉的行为，这是节水型社会建设的关键。我国过去节水工作发展缓慢，与我国经济发展阶段、节水投入不足等多方面原因有关，但从节水工作的角度分析，关键在于我国传统节水工作主要依靠行政措施来推动，而没有形成自主节水的机制。在市场经济条件下，用水者作为理性经济人，从利益最大化出发，只有在节水收益大于节水成本时，才会积极主动采用节水措施。而传统节水手段只是以政府行政推动为主，缺乏有效的激励机制，没有把用水者利益与节水行为直接挂钩，节水只是政府主导下的行为，即政府“要我节水”，而非用水者“我要节水”的自觉行动。政府重视、加大投入的时候，节水工作就向前推进一步；政府不重视或政府投入跟不上的时候，节水工作就停滞不前。这种以行政推动为主的节水方式不能适应市场经济体制下利益主体多元化、决策主体分散化的格局。

作为管理体制改革的关键之一，理顺水行业价格体系真正实行“居民用水、保本微利、其他用水、合理计价”的原则，是目前推行节水工作的有效手段之一。由于价格改革不到位，使行之有效的节水措施最后流于形式是有许多例子的。如深圳在20世纪90年代中期曾对高层建筑（商、住）要求必须设立中水处理系统，专门用于住（用）户冲洗厕所用水。由于深圳的水价改革采用小步慢跑，因序渐进政策使得中水系统投入后，每处理1m3中水比买1m3自来水还贵，加上设备的维护、日常管理、运行费用等的麻烦，所有安装的中水设施最后均未投入运行，大厦的中水系统最后也无疾而终。由此可见，政府的本意是好的，但是价格及中水政策的不配套，使得原来有效的政策并没有产生积极的效果。因此，要呼吁全民、全社会的节水意识，首先就要从价格改革开始，经济的杠杆作用有时可以激发出巨大的潜力。经济的杠杆作用与宣传作用相辅相成，是节水推进工作成功的关键。目前我国工业用水循环处理率仅为55%，是十分低下的，究其原因，价格因素是主导因素，如果用经济杠杆推动，采用循环用水使用率可由目前的55%提高到70%时，1年可节水为34.2亿m3。