跨世纪节水行动：政府监管与市场规范

2.1.1　水资源管理体制现状

所谓水管理体制，是指水资源管理机构的设置及其职责的划分。在传统计划经济体制下，我国的水资源管理涉及到水利、城建、环保、地矿等多部门管理。随着政府机构改革的深入，本着一事一部的原则，基本上把水资源的统管职责划归水利部门。但是，由于传统观念作祟和实际管理体制没有真正理顺，目前我国水的管理形成了在流域上“条块分割”、在地域上“城乡分割”、在职能上“部门分割”、在制度上“政出多门”的局面。

这种“多龙治水”的管理体制，导致城市和农村在防洪减灾、城乡供水等方面不可避免地争取自身利益最大化；在同一地域内，水资源由水利、市政、环保等多个部门分别管理，形成管理水量的不管水的质量，管理水源的不管理供水，管理排水的不管理治污，管理治污的不管理水的回收利用的格局；水资源管理各部门相互之间难以沟通，各自在本部门管理范围内，制订管理法规和规章，造成管理职能相互交叉，各级政府水行政主管部门统管水资源的职责被大大弱化。

这种分割型的管理体制，不但严重地违背了水的自然循环规律[水是按水系（流域）运动的]，而且也违背了管理社会的一般原则。因为任何国家或任何政府都要对关系到国计民生的重要自然资源进行统一管理，不会允许多头管理、浪费资源、危及民生，而又无人（部门）负全责的现象发生。

2.1.2　水务管理体制现状

新中国成立初期，受当时生产力发展水平和认识水平的限制，我国的水资源管理实行的是分级分部门管理的体制，水利部门负责水利工程建设和农村水利管理；建设部门负责城市供水和城区地下水管理；地质部门负责全国地下水勘探与管理；参与水资源管理工作的还有航运、农业、卫生等部门。改革开放以来，水资源作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，越来越成为经济社会发展的主要制约因素，因此对水资源必须进行符合自然规律的高水平管理，然而，目前我国节水事务管理仍然是分割管理的现状：农业节水由水利部门负责；工业节水由国家经济贸易委员会（以下简称国家经贸委）或国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）负责；生活节水由建设部门负责；非常规水资源利用方面，环保局负责污水处理，而回用是空白；海水淡化由海洋局管理。

水资源城乡分割、地表地下水分割的管理体制越来越不适应生产力发展的要求，在城市地区表现最为突出。城区自产水资源量少，经济规模大，人口密集，取水集中，污染集中，因此防洪保证率要求高，缺水的社会影响大，水污染防治任务重。相当部分城市由于水源不足，水环境恶化，已成为经济社会可持续发展的严重制约因素。传统的城乡分割水资源管理体制，没有一个统一、权威、协调、高效的职能部门真正对城市水问题负责，难以提高水资源承载能力和水环境承载能力，也不好解决水权配置和计划用水、定额管理问题。只有实施城乡水务统一管理的体制，才能在更大的区域或流域范围内，统筹考虑城市水问题，统一配置水权和监督计划用水、定额管理，通过区域水资源的可持续利用保障城乡经济社会可持续发展。

目前，我国的水务管理体制改革在全国范围内已经取得了一些突破，收到了明显的成效，但是改革中也发现了一些问题：在管理体制方面，还有一些水务局没有真正实现涉水事务一体化管理或一体化管理的程度有待提高，与城建系统、环保系统的分工协作关系没有完全理顺，系统内政企、政事不分的问题较为普遍；在运行机制方面，合理的水价形成机制尚未建立，多元化、市场化的投资渠道尚未形成，水务现代企业制度改革滞后；在政策法规方面，现有的行政法规不适应城乡水务统一管理新体制的要求，水务管理技术标准体系有待建立和完善；在队伍建设上，水务系统的思想观念、人员结构、业务素质不能适应城乡水务统一管理新体制的要求。这些问题必须在改革实践中逐步得到解决，使新体制更加完善。(www.xing528.com)

2.1.3　水利工程管理体制现状

我国现行的水利工程管理体制仍然没有突破传统的模式。产权归国家或集体，由个人承包管理，导致产权不清、责任不明、管理混乱、各自为政、利用率低、浪费惊人、消耗过快等严重问题。

以农业节水工程管理为例，农业节水工程大部分属于小型水利工程，目前普遍存在管理水平低，节水意识淡薄的问题。20世纪80年代以来，由于农业体制改变后水利管理体制改革跟不上，形成工程管理差、群众浇地难、水利工程难以为继的被动局面。加之水利管理单位一时还不能做到按成本收费，不能自我维持，一般能自给的只占1/3。国有灌区在管理体制上，目前实行的是“事业性质，企业管理”，实行按量计费。管理部门为了维持自身生存，节水积极性不好，节水意识淡薄，因为节水则意味着减少收入。

2.1.4　经济体制现状

水资源是一种具有多重特性的自然资源，包括自然特性、公益特性、地域特性、消费特性和经济特性。这些特性相互制约、相互影响，这就决定了水市场不可能是一个完全市场，尤其是在我国社会经济转型期条件下，只能采取“准市场”形式进行运作。政府作为水市场的管理者和调控者，行使水行政管理和水行政执法职能，要加强对水权转让的审查监管，制订交易规则，规范市场秩序，进一步完善和培育“水市场”，起到宏观调控的关键性作用。

我国目前的水管理形态以统制型为主，而水利用形态则主要为共同型水利用（水量较丰富地区）、独自型水利用（干旱及半干旱地区）。统制型水管理的缺陷在于靠行政命令来实现水资源的分配，缺乏灵活合理的运行机制。而共同型水利用形态是较低生产力水平的产物，必将随着生产力水平的发展而自动消亡；独自型水利用形态则因没有建立用水户组织，而难以维护用水方的权益，无法协调供需之间的矛盾。这种矛盾集中体现在一些领域（如农业节水），节水投入成本高于节水收益，制约节水；节水投入主体与收益主体分离（如上游、下游之间），节水没有积极性；节水主体和需水主体分离且没有交易平台，水权转让的政策法规尚不健全，缺乏对水权转让的引导、服务和监督管理，没有很好地协调好各方面的利益关系，尤其是公共利益和涉及水权转让的第三方利益的保护。

经济调节是节水型社会建设的重要调控手段，各项经济调控措施标准的制定对于调控效果的好坏起到非常重要的作用，最为重要的例子是水价、水资源费和水权交易价格等标准的制定。目前我国水价调整大部分以解决企业亏损、减少财政补贴为目的，还不能完全体现对稀缺性资源配置的调控作用，在水价制定方法和技术上，国内提出了全成本水价构成包括工程成本、资源成本和环境成本，是较为先进的水价制定方法。另外，水资源费和水资源交易价格制定的方法尚处于探索阶段。