节水行动成果：体制与社会保障

1.2.1　体制

在《现代汉语词典》里，“体制”指的是国家机关、企业、事业单位等的组织制度，如：学校体制、领导体制、政治体制等。按照现代经济学的观点。体制都是一组规则的集合，是对人们行为方式的界定和规范，其背后则是对利益关系的界定和保护。体制提供了人类相互影响的框架，这种框架约束和决定着人们的选择集，是个人与资本存量之间，资本存量、物品与劳务产出及收入分配之间的过滤器。

“制度”是体制的具体体现，是指具有普遍意义的、比较稳定的、有一定强制性的和正式的社会规范体系。通常来说，制度就是社会交往规则，它的主要特征是：①制度是人类适应环境的结果；②制度是一种公共品。它由社会认可的非正式约束，国家规定的正式约束和实施机制三部分所组成。非正式约束是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成世代相传的文化的一部分，它主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素。在非正式约束中，意识形态处于核心地位。正式约束是指人们有意识创造的一系列政策法规。它包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列的规则构成的一种等级结构。

可以从三个重要维度区分制度范畴：第一，从制度产生的方式看，可分为人造的制度（如宪法等）和演进的制度（如习惯法等）；第二，从制度存在的形式看，可分为正式制度（如法律、政治制度等）和非正式制度（如习俗、行为准则等）；第三，从制度运行层面上看，可分为制度本身和组织，前者是游戏规则本身，后者是在前者约束下有目的创立的具体结构，如政治团体、经济团体、社会团体和教育团体等。

制度的因素既有时间效应，又带有空间效应，如法律运作的执行性格，地方性的法律，地方民间宗教及教育机制，地方的社会网络等。这些变项都有地理空间意义的核心区或实施区。在此范围内，制度对行为的制约最大。由此范围外延，控制效力渐小。

作为一种有效社会行为，水资源管理可以提炼和简化为两种关系：纵向关系和横向关系。

（1）纵向关系：指管理者与用水者之间的关系。管理者与用水者之间的纵向关系称为水管理形态。这是一个反映水管理体制整体特征的概念，按照中间管理组织的有无又可分为一元的水管理形态和多层的水管理形态两种。一元的水管理形态是指由单一的管理组织对设施从枢纽到终端（用水户的取水口）进行一贯到底的管理的形态；多层的水管理形态是指两层或多层的管理组织对设施进行管理的水管理形态。水管理形态按照纵向关系所具有的性质又可分为统制型水管理、自治型水管理、契约型水管理、信托型水管理等四类。

（2）横向关系：用水者与用水者之间的关系。用水者与用水者之间的横向关系称为水利用形态。根据用水者之间关系的性质又有共同型水利用、协同型水利用、独自型水利用、独占型水利用等形态。

水管理体制是水管理形态与水利用形态的相互组合（也就是横向关系与纵向关系的组合）。从不同类型的水管理形态与水利用形态的相互组合中，可以得出多种多样的水管理体制类型，比如一元的水管理有统制—共同型水管理、统制—协同型水管理、自治—协同型水管理等。

完备的制度体系是节水型社会持续深入和良性运行的根本保障。完备的制度体系主要包括健全的法制体系、管理制度、运行机制、投入机制、水权交易制度、参与制度等，具体来说应当在尽快完善与《中华人民共和国水法》相配套的节水条例，落实水务一体化的管理制度，建立政府调控、市场调节和公众参与的运行机制，改变现状主要依靠政府投资的节水投入机制，建立规范的水权交易制度以及民主协商的公众参与制度等。完备的新型制度体系建设是理顺生产关系、保障节水型社会有序推进的关键内容。

节水型社会保障体制建设，就是要充分利用体制与制度的社会控制功能。一方面制度会干预偏离制度的行为，给予不同程度的惩罚；另一方面，制度也从积极建设性方面来维护社会秩序，即通过制度规定的原则办事，使整个节水型社会的活动秩序化。任何特定条件下的管理制度总会存在一定的缺陷，这会影响其控制功能，因此需要在实践中对管理制度进行不断的改革和完善。实行制度控制要发挥行政手段的作用。实行总量和定额控制相结合的制度，强制性规定用水总量，促使地方发展经济社会时必须考虑水资源约束条件。要发挥经济手段的作用，用经济手段调整经济生活中的水资源配置，实现对水资源消耗的控制，如依据耗水情况，对低耗水产业加以扶持，对高耗水且低产值的产业进行限制，从总体上对产业结构进行调整，有效控制水资源的不合理消耗；建立水价调整体系，通过调控水价来控制水资源的需求，达到防止过度耗水的目的。在加强制度控制的同时，要加强舆论控制。舆论控制在于通过节水宣传和教育，使节水意识、节水政策法规、节水技术和方法为群众和企业接受，只有这样节水知识才会对群众和企业具体的用水行为进行指导，从而实现节水目标。舆论控制是软控制。但节水意识一旦深入人心，被社会个体和企业所内化，人们节水活动就会成为自觉活动和习惯，这种影响比其他“硬控制”要深远持久。

1.2.2　节水型社会建设的关键保障体制(www.xing528.com)

水利部部长汪恕诚指出：“节水型社会的本质特征，是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益。”水利部原副部长索丽生在中国节水高层论坛上指出：“节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，充分发挥市场在水资源配置中的导向作用，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益”。节水型社会是一种以水资源集约和高效利用为基本特征的先进的社会形态，它应当具备四方面的基本特征，即用水高效、制度完备、公众参与和生态良好，其中用水高效是节水型社会的本质特征，制度完备是节水型社会的根本保障，公众参与是节水型社会的广泛基础，生态良好是节水型社会的持续性标志。

上述四方面基本特征中，制度完备和公众参与是具体的特征手段，而生态良好是节水型社会的基本前提，用水高效则是节水型社会的主要目的。用水高效具体体现在高效率和高效益两方面，其中用水效率的衡量标准主要是单位产品产出所需耗水量的高低，用水效益的衡量标准是单方耗水的经济与生态产出的大小，而效率和效益的提高主要通过降低用水过程中的无效损耗和耗水向高产出部门的转移来实现。需要特别指出的是，对于单方水效率和效益的衡量，必须从资源和工程两套口径进行系统度量。节水型社会建设要落实三个体系的建设，即开展用水制度改革，建立与用水权指标控制相适应的水资源管理体系；通过调整经济结构和产业结构，建立与区域水资源承载能力相适应的经济结构体系；建设水资源配置和节水工程，建立与水资源优化配置相适应的水利工程体系^[3]。

社会控制手段包括组织、制度和文化三种控制手段。组织控制是一种层级控制，在计划体制下，社会每个个体都从属于某种类型的单位，因此组织控制是一种有效的手段。在市场经济体制下，个人与单位之间的关系不断弱化，节水型社会的控制机制主要是制度控制。实践证明，建设节水型社会是社会主义市场经济体制下解决干旱缺水问题最根本、最有效的战略措施，也是新时期落实科学发展观、促进人与自然和谐发展的必然要求。深化水资源管理体制改革，建立符合自然规律和经济社会发展规律的水资源统一管理体制。建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制，实现流域水资源统一管理和区域涉水事务的统一管理，是建设节水型社会重要的体制保障。生产力水平的提高，必然促进生产关系的调整。在水利发展进程中最重要的是体制建设。当前亟待去研究和开展的是四项改革，它关系到四种体制的建立^[4]。

（1）水资源管理体制：流域和区域相结合。水资源管理，是指人类负责水资源管理工作并使其顺利进行。具体讲，水资源管理在《中华人民共和国水法》颁布前，无法可依，较多表现为狭义的管理，主要针对防洪管理、农田水利管理、水利工程管理等方面。修订后的《中华人民共和国水法》颁布以后，更加明确了水资源管理的职责和内容，以及法律、法规监督检查的责任。

水是以流域为单元的，要协调上下游、左右岸、干支流之间的关系，统筹考虑水的多种功能，必须建立起以流域为单元的水资源统一管理体制。流域管理体制改革的核心是要建立起政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作、用水户参与管理的权威、高效、协调的真正意义上的流域管理委员会。政府宏观调控，是要充分发挥政府在流域管理中的宏观调控作用；流域民主协商，是指流域管理委员会是由流域内各省区市组成，要建立民主协商机制在此基础上，流域的水资源管理才能更科学、民主，更符合人与自然和谐相处的理念。

（2）水务管理体制。水务管理体制（尤其是节水事务管理体制）改革的核心是城乡水务一体化管理，就是打破城乡之间、地区之间、部门之间的水管理界限，建立起城市和农村、水源和供水、供水和排水、用水和节水、治污和回用一体化管理的城乡水务统一管理体制，即水务体制改革是对供水、节水、排水、中水回用、污水处理等涉水事务进行统一管理。城乡水务统一管理是水利改革的必然趋势和发展方向。水资源具有循环可再生性、时空分布不均匀性、应用上的不可替代性、经济上的利害两重性等特点，而循环可再生性是水区别于其他资源的基本自然属性，水资源始终处在降水—径流—蒸发的自然水文循环之中，这就要求人类对水资源的利用形成一个水源—供水—用水—排水—处理回用的系统循环。也就是说，水的自然属性要求必须把水资源作为这样一个完整的系统进行统一管理，而不能按城市与农村、地表水与地下水进行人为的分割管理。

（3）节水工程管理体制。节水工程建设的内容包括：①生产和生活节水工程的建设，包括农业节水工程建设、工业节水工艺的推广和生活节水器具的普及等；②非常规水资源开发利用工程的建设，包括污水集中处理回用、中水回用、海水利用、雨水利用、跨区域调水以及劣质水利用等工程建设；③水资源监测和管理体系，包括水量水质监测系统建设、取水用水计量设施建设、水生态环境建设体系建设和水资源管理信息系统建设等。

节水工程管理体制改革的主要内容是在节水工程建设中，把建设和管理放到同等重要的位置，实现建设和管理的有机结合，同步运行。要按照“明晰所有权，放开建设权，搞活经营权”的原则，工程建设实行统一规划、法人治理、分级管理、政府保障的体制。积极探索、借鉴企业的经营理念，遵循经济规律，建立健全项目法人、质量监督、施工管理、资金管理和运行管理等各项规章制度，实行有偿供水、独立核算、透明化服务的市场运作机制，以水商品买卖为手段，利益驱动为纽带，工程良性运行为目的，充分调动各方面的积极性和每位管理人员的主观能动性，将运行管理提高到一个新的水平。

（4）节水经济体制：投入和收益。在新的形势下，开展各项水利工作，特别是建设节水型社会，必须综合运用这四种手段，尤其要十分注意经济手段的运用，充分发挥市场在水资源配置中的导向作用，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益。对水利非经营性资产，要建立健全国有资产监督管理制度，建立水行政主管部门对水利非经营性国有资产的监管制度，推进水利非经营性国有资产监管的法制化、制度化和规范化。对在水利国有资产中占有很大比重的准公益性资产，要探索建立授权经营、权责明确、补偿合理的管理体制与运营机制。对全局有影响的工程，应由流域或区域的水资源统一管理部门行使出资人职权。

这四种体制的改革相互交叉、相互影响，涉及的因素很多，改革的难度相当大，是一个逐步深化的过程。但是，只有朝着这个方向坚定不移地走下去，才能为可持续发展水利提供强有力的体制保障。