我国水市场形成及存在问题-跨世纪节水行动成果汇编

1.1.1　我国水市场的形成

水利作为国民经济的基础设施和基础产业，为适应市场经济新体制的要求，原有的水利管理体制必然要改革，建立新的、符合国情的水利管理体制——水市场经济体制。

新中国成立以来，水利建设在防洪、灌溉、供水、发电、水土保持、水资源保护等方面发挥了巨大作用，为促进经济和社会的可持续发展奠定了基础。但是，在传统的高度集中的计划经济体制下，实行的是国家投资、农民投劳、社会无偿享用的管理办法，水利重社会效益、轻经济效益，重建设、轻管理，缺乏一种良性运行机制。1978年，全国水利行业的综合经营收益仅3亿元，水利行业主要是以行政事业型管理模式运行。随着我国社会主义市场经济体制的建立，水利行业的体制问题越来越突出，深层次矛盾越来越尖锐，水利发展已严重滞后于国民经济和社会发展的需要，形成约束国民经济发展的“瓶颈”，这种状况不仅影响到水利自身的发展，也直接制约着国民经济的发展。改革水利行业不合理的管理体制和运行机制，优化配置水资源，成为水利改革和发展的必然选择。

实行改革开放后，水市场经济体制改革在艰难开拓中发展，在理论和实践上，进行了不断的探索。20世纪80年代初，提出“加强经营管理，讲究经济效益”，实现了传统水利工作着重点的转移，管理作为创造经济效益的基本手段，较早地被引入水利工作；1984年，提出水利要“全面服务，转轨变型”，即水利要从以为农业服务为主转到为社会经济全面服务、以提高经济效益为中心的轨道上来，并提出了水利经营要依靠市场，建立水费、综合经营两根支柱，推行经济责任制；1985年，国务院颁发了《水利工程水费核定、计收和管理办法》，实行供水收费，这表明水利工程开始从无偿供水转向有偿供水；1987年，提出要多层次、多渠道筹集水利资金，全社会办水利的观点；1988年《中华人民共和国水法》颁布，确立了水行政主管部门的地位表明我国水利事业开始进入依法治水的阶段，这为我国水市场的发育、成长提供了法律保障。

20世纪90年代以来，连续发生洪涝灾害，明显地暴露了水利发展与国民经济不相适应的矛盾，使全社会的水患意识大大增强，水利的重要地位和重要作用日益被全社会所公认。1990年，在“八五”计划中把水利列入国民经济基础产业；1991年，中共十三届八中全会指出：“水利是农业的命脉，是国民经济的基础产业，兴修水利是治国安邦的大事”；1991年，国务院决定大规模治理淮河和太湖；1992年，全国人大批准三峡工程上马；1994年国务院召开全国水利工作会议，决定90年代要办成几件大事；同年长江三峡、黄河小浪底工程开工；1995年，中共十四届五中全会关于“九五”计划和2010年规划的建议中，把水利列为国民经济基础设施的首位。党中央、国务院的高度重视，为水市场经济体制改革的进一步深化创造了条件。

中共“十四大”确立了社会主义市场经济体制的目标模式，进一步指明了水市场经济体制改革的方向。1993年是“水利改革发展年”，水利部党级制定了《90年代水利改革与发展纲要》，明确提出了以五大体系建设为重点的水利改革的思路，即：多元化、多层次、多渠道的水利投资体系；以效益为中心的水利资产经营管理体系；科学合理的水利价格收费体系；完善的水利法制体系；优质高效的水利服务体系。1994年是“水利经营管理年”，水利部召开了第一次全国水利经济工作会议，进一步提出了发展水利经济、促进水利产业化、市场化的战略构想。1995年是“水利政策法制年”，水利部着手研究制定“水利产业政策”，研究水利企业的现代企业制度试点和水利事业单位的改革。1996年是“水利科技教育年”，按照党中央实施“科教兴国”和可持续发展两大战略，实现经济体制和经济增长方式的两个根本性转变。水利行业在不断深化以水利五大体系建设为重点的水利改革中，又相继制定了《水利产业政策》及其实施细则、《水利建设资金管理办法》等政策法规，特别是新《中华人民共和国水法》于2002年10月1日的施行，将从根本上改变水利的产业地位，对依靠市场实现水资源的可持续发展，发挥了重要的政策引导和基本调控作用，更进一步规范了水市场经济体制改革的思路和具体步骤。

中国水市场就是在这样的时代背景下开始发育、成长的。我国水市场的建立虽然是源于市场经济改革，但是建立国内水市场却非常晚。仅仅是在2000年全国第一笔水权交易——浙江省义乌市的与东阳市的水权交易，才开始出现了具有一定市场意义的水市场，而作为真正意义上的水市场起点的话，那就更晚了。所以说，中国的水市场建设还处于刚刚起步阶段。

1.1.2　我国当前水市场存在的问题(www.xing528.com)

尽管我国水利管理事业取得了较大的成就，水市场的研究取得了很多的成果，但是，随着我国市场经济体制的不断完善，水资源的配置方式与机制却没有得到相应的改革与发展。尤其是在自然资源市场配置化程度不断提高的今天，由于缺乏有效的制度支撑，水资源的市场化配置机制还处于一个萌芽状态。当前我国水市场主要存在的问题有如下方面。

（1）完善的水权制度尚未形成。我国宪法虽规定了水资源的所有权，以及与用益物权相近似的非所有人对于水资源的使用权、收益权，但并未将这种权利明确定性为用益物权，更未见使用和界定“水权”这一法律概念。事实上，不仅我国有关水资源的用益物权、担保物权、相邻关系权的他物权权利体系没有建立起来，而且我国对于水资源所有权的界定也是“空洞”的，即作为水资源所有权主体国家，其所有权权益没有在经济上得到充分的实现，集体水资源所有权通过水面的承包经营或作为旅游等用途，其价值在一定程度上得到了实现，而国有水资源所有者的生产单位即便得到了实现，但大部分利益已经为地方政府所占有。例如，2000年11月24日浙江省东阳市和义乌市签订了有偿转让水权的协议：义乌市花费2亿元向毗邻的东阳市购买了约5000万m3水资源的永久使用权。在这里可以看出，由于东阳市将梓溪上游5/6的水资源卖给义乌市，从而将给嵊州的经济发展带来不利影响，因此上下游之间的水资源相邻关系权也没有得到更为合理的解决。这也说明我国的现行水体系未能完全适应水资源市场化配置的客观要求。

（2）水资源价值未得到充分体现。自从1964年原水电部召开首次全国水利管理会议，提出水费征收和管理的试行办法，结束了无偿供水状况以来，水费的征收管理几经调整。但是，目前我国水资源的价值还未得到充分体现，例如在南京市自来水价格中，水资源费由1997年的1.18%下降到2002年的0.7%。而就农业用水而言，其实现程度可能更低，1998年我国塔里木盆地农业水价仅仅为0.038～0.12元/m3。这一水价可能难以弥补供水成本，因此，更谈不上水资源本身的价格。据分析，1996年我国农业用水价格仅占到供水成本的28.57%。也有学者通过对1997年水利工程供水价格的分析表明，我国农业供水的价格几乎是免费的。因此，我国当前的水价格主要是指水的存储、调节、输送和处理费用的总和，而水资源本身的生态和经济价格还没有得到充分体现。过低的水资源价格，将增加社会经济发展对于水资源的需要，从而影响水资源利用效率的提高。

（3）计划与政府的影响较深。为了谋求任期内地方利益的最大化，水资源利用的成本（包括污染造成的生态损失成本）没有在社会经济发展成本中得到充分体现。例如，据核算，江苏省污染水恢复成本占GDP的比例从1983年的2.30%增加到1997的4.51%。一些政府部门为了显示本区域内经济发展的“政绩”，也使得一些政府部门对于水资源利用的浪费、利用效率不高乃至生态环境问题视而不见。同时，传统的行政体制也在一定程度上妨碍了水资源行政管理效率的提高。

水市场可以优化水资源配置，提高水利用效率，减少水资源无谓的浪费和水污染，还可以对增加水的使用价值、明晰产权、改善水权的测量和分配、建立解决纠纷的机制产生较好的激励作用，但是仍然需要政府从宏观的层面进行调控，实现水资源的统一管理。总之，凡是带有公益性质、带有垄断性质的行业，政府宏观调控都是必须的，但是以什么形式进行管理，在什么时候管理仍是一个需要探讨的问题。

（4）水市场机制不完善。水资源配置过程中，无论是采用水市场方法还是行政手段，都需要建立确定的可测量的水权，都需要法制的保障，都需要解决纠纷的机制。对大多数问题来说，水市场和行政方法都能获得较好的结果，但是在缺水的情况下，水市场可以发挥出更好的作用。我国的实践和理论研究都证明了水市场是重新配置水资源有效的理想机制，但需要避免垄断的情况出现。因此在市场机制可以发挥较大作用时，政府必须有配套的法律和规章制度以应付市场的失败。可以说，只有完全在政府控制下的、符合有效和有益利用原则，而且可以防止伤害到第三方利益和环境的水市场，才可以促进水资源的高效平等分配。

（5）定量研究缺乏。有关水市场研究中，定量研究较少，特别是有关水市场中水量的分配问题，如留川水量的研究。最小留川水量是水市场制度容易遗漏的一个问题。留川水用途包括水生物生存保障、野生动物饮水、景观、钓鱼、游泳、划船、运输、发电等。水权交易会导致留川水量的减少，这也是水市场交易带来的第三者效应之一，最小留川水量又具有公共财产的性质，但其重要性往往被忽视。