跨世纪节水行动：水价改革对策建议

今后的20年，是我国经济社会发展的历史机遇期，也是不断促进自然资源的高效利用，保障经济社会持续、快速、健康发展的重要转折期。水资源的节约和保护是建设资源节约型社会，促进人与自然和谐相处的重要内容。优化配置水资源和建设节水防污型社会，必须建立起一套适应市场经济要求的水价制度，用价格这一重要的经济杠杆促进水资源的优化配置和节约用水。

5.2.1　改革水价管理体制和方式

（1）建立科学的政府对水价的调控制度。由于水的非完全商品属性以及供水带有一定的自然垄断性，因而水价形成不能完全实行市场化，需要政府实行一定程度的调控。水价管理的目标是支持公平、公开、公正的市场竞争，维护正常的水价秩序，有效发挥水价机制对水资源合理配置的作用。为了特定的社会发展目标和社会保障目标，在不同地区、不同时期，针对不同的水资源稀缺程度，各级政府往往需要通过相应的价格补贴、投融资政策、财税信贷优惠等多种形式，对供水进行相应的合理补偿或者强制供水垄断经营的利润来调控水价。因此，制定水价必须充分考虑国家和政府相应的政治社会目标，并将其融入市场运行机制。具体可以通过成本补偿或价格补贴两种形式进行调控。成本补偿办法是减免水资源费（税）、增加国家建设拨款、降低建设贷款利率、延长还贷期限及减免税收等措施。价格补贴，则可通过减免经营者的税收负担或对一定范围内的用户直接进行社会福利价格补贴或价格转移支付等方式加以实施。

（2）实行统一管理与分级管理相结合的管理体制。要正确划分水价管理权限，国务院统一制定水价格办法，确定水价格核定原则。具体水价格标准按分级管理的原则确定，即根据不同地区、不同流域，不同的供水工程，实行不同的水价。与此相应实行水价的分级管理体制，即水利工程水价要根据工程规模、隶属关系和供水对象实行分级管理。对于通过河道和水库取水，实行分级管理的灌区，应精简中间管理机构，减少定价环节，斗渠以上的国有水管单位供水由国家统一核定一个价格，斗渠以下按渠系管理的实际需要按年核定维护管理费的方式：有条件由国有水管单位或已实行租赁、承包直接管到农村田头的，均可实行到农户的“一口价”模式；对已实行租赁、承包、拍卖或实行股份制的属民办民营的中小型水利工程供水价格可以放开，随行就市，具体水价由经营者与用水户协商确定。城市自来水价格由各市根据各自的情况自行决定。

（3）对不同的水利供水工程实行不同的价格管理。目前，我国的水利企业分为社会公益型、有偿服务型和生产经营型三种，由于各自供水的性质不同，其价格形成或价格决定也有很大差别，需要对其供水方式、供水价格及相关方面实行不同的管理方式。对于社会公益型供水企业，其价格由政府直接制定，而且一般都比较低，仅能达到补偿成本，甚至连成本都无法补偿，更不用说盈利，因而难以进行扩大再生产甚至连简单再生产也难以维持。对此，政府必须给予这类供水企业相应的补贴。对于有偿服务型的供水企业，其既有公益型供水任务，又兼有生产经营供水的一面，一般通过价格能够使供水成本得到补偿而不至于亏本，但无盈利或者很少盈利，企业没有发展的后劲，难以进行扩大再生产。对此类企业，应将其变成完全经营型企业，实行自主经营、自负盈亏、自我发展。或者严格区分公益性供水与经营性供水，对公益性供水部分造成的亏损进行补贴。对于生产经营型供水企业，其价格由市场竞争形成，但政府必须对其进行必要的监督，以免出现扰乱水价市场的情况。

（4）改进地方水价政策。一要下放水价审批权，按照供水区域，将地、县范围内的水价审批权下放给地、县，由当地的物价主管部门具体审批。二要按单个工程定价，改变目前一省范围内所有水利工程供水统一一个价格的做法，采取对工业用水和生活用水按单个工程审批水价的办法，使供水价格能够反映各供水工程的实际成本，同时也有利于不同供水工程之间开展竞争。三是保证新供水工程投资者的合理回报，《水费办法》规定，农业、生活用水水价保本微利，工业用水水价中的利润率只有4%～6%。现行利润率不利于吸引投资者对新的水利工程进行投资。为此，应该允许对规定的利润率有所突破，以吸引投资者向新水利工程投资。四是要放宽小水利工程的水价，如对小型水利工程采取了拍卖、承包和租赁经营的办法，相应地也允许经营者获得合理的利润，突破了农业用水只能按保本水平定价的政策。目前，有的省、市、自治区已经这样做了，对于维护小型水利工程和促使农业用水的节约，起到了较好的效果。

（5）吸收用水户参与改革和管理，建立用户参与管理决策的民主管理机制。一是按照《中华人民共和国价格法》的有关规定，用户参与“听证会”，充分发表自己的意见，供决策层参考；二是建立供水公司+用水者协会的管理模式，用水协会作为用户的代表直接参与水价的谈判。

（6）整顿水价秩序，加强水价管理。尤其是农业水价的计收管理，要实行“水价、水量、水费”三公开，规范计收手段，完善计量设施，清理整顿一切不合理的加价和搭车收费，减轻农民负担。水费实行专款专用，加强对水费使用的监督检查，防止违规提留和挪用情况发生。

5.2.2　推进必要的配套改革

（1）调整受水地区现行的水价标准。按照市场经济原则，同一地区同质同量的商品应实行同一的价格，即对于水资源价格来说，无论新水老水，也不管其生产成本有否差别，在市场上的价格是一样的，用户只考虑其等量的水资源所带来的经营效益或效用。因此，不管其是旧工程的水还是新工程提供的水，是当地水资源提供的水还是跨流域调水工程输送的水，均应实行区域统一水价。这样才有利于使新、旧水资源都能得到合理有效的配置和使用。

（2）加快水资源管理法制化建设。对水资源开发、保护、水污染防治、水资源规划、水使用权转让、水市场建设、水灾防治、水质保护、水纠纷调处等方面都应制定相应的法律法规。通过水的立法，进一步明确水资源的所有权、使用权、分配权、管理权、经营权、收益权以及水利工程的产权，做到依法治水，以法管水，使水价的形成和对水价的管理法制化。明确水资源开发、水行政管理、水事经营之间的界限和各自的权利，分开管理权与经营权，实行政企分开，使水利供水工程企业化。

（3）水价改革与水管单位企业化改革配套进行。现行水的经营管理体制存在政企不分的问题，如城市自来水企业多为城市公用事业局管理，自来水产业的投资决策和计划以及自来水的经营计划都是公用事业局编制，企业没有真正的自主经营权，且企业本身的体制也存在问题，即大多实行厂网合一的体制，缺乏必要的竞争，造成供水企业普遍效率低下，缺乏降低成本的压力和积极性。加上管理部门对企业的财务成本约束软化，使所制定的供水价格难以反映企业的真实经营成本。在水利工程供水企业方面也存在类似的问题。可见，改革水价必须与企业制度改革配套进行。首先，实行政企分开，使供水企业成为独立的法人，实现经营机制的根本转换，使企业能够自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展。通过水价改革，逐步理顺水价，使水企业能够完全收回成本，并有一定的赢利，使企业能够具备自我发展的能力，并有条件去改善供水的质量和服务，使供水企业能够在良性的轨道上运行。其次，转换政府职能。政府城市供水管理部门的管理应集中在对供水基础设施的规划和建设、供水水质和服务质量、供水价格等方面进行监控，并通过政府与企业签订长期合约或定期合同，使企业能够满足城市用水需求。最后，在非自然垄断环节引入竞争机制。除了供水线路、管道等输送网络的业务具有自然垄断性外，其余的业务如自来水的处理、供水服务、设备维修等非自然垄断性业务，均可通过不同方式引入竞争机制，改变目前不合理的垄断局面和形成的低效率，促进企业提高供水效率。

（4）水价改革与财政，收费体制配套进行。供水价格既有财政补贴问题，也有收费问题，既有企业经营水平问题，也有政府行为作用，既是经济问题，又是一个社会问题。改革水价，涉及减少财政补贴、改变用水取费政策、实行价费分离的改革。因此，单纯依靠价格杠杆的作用难以完成改革的任务，需要多方合作，协同运作，才能达到预期的目的。

5.2.3　有计划地逐步提高水价

随着国民经济的发展、人口增加、居民生活水平的提高，水的供需矛盾日趋尖锐。为了解决这一矛盾，需要通过修建调节水库、长距离调水、海水淡化、苦咸水利用、污水治理等措施来增加水的供给，但为此需要大量的投资，从而使单位供水成本不断提高，最终使供水价格也相应地不断提高。从目前的实际情况看，除少数经济发达地区外，多数地区的水价不可以一步到位，因而需要通过逐步提高水价的方法，使水价形成逐步实现科学、合理。具体来说，可以分为三步进行：第一步，将水价提到供水运行成本的水平，使供水企业能够自我维持，即利用水费的收入可以维持供水运行的支出。第二步，将供水价格提高到运行成本加固定成本，即加上大修理费和固定资产折旧费，使供水企业能够维持简单再生产，并能进行部分设施的更新和改造。第三步，将供水价格提到使企业供水能够获得相应的利润的水平。从而使供水企业能够获得自我发展，使水费收入除了能够补偿正常的成本支出外，还能使供水企业获得盈利，从而能够进行扩大再生产，供水实现商品化，并最终走上良性运行轨道，实现水资源合理配置的目标。(www.xing528.com)

5.2.4　尽快出台有关政策法规

（1）尽快出台《水资源费征收管理办法》。水资源费是体现水资源价值的价格，是为需水管理并为回收水道整修成本和基础设施成本以及补偿因水道变化给人们带来诸多不便而规定的，它包含对水资源消耗的补偿、对水生态环境影响的补偿、对促进节水保护水资源和海水淡化技术进步的投入。目前各地水资源费征收标准不一，缺乏相应的制度和办法，建议国家尽快出台《水资源费征收管理办法》，进一步规范水资源费的征收和管理。

（2）尽快制定农业水价的财政补偿办法。考虑我国的国情以及经济发展能力和国民的承受能力，现阶段我国水价体系的建设还应在保证社会稳定、经济发展、粮食安全等因素的前提下，根据经济发展的需要，区分行业与地区差异，主要考虑建立以非营利水价体系为主（收取的水费应争取能逐渐走上可维持水利工程投资回收和工程的运行、维护、管理、更新改造等所需开支的良性运营轨道），并适当辅以补贴型和营利型水价模式的多元化、多层次的符合当前我国社会主义经济发展水平并具有中国特色的综合水价体系。对大多数地区和行业，采用以非营利为主的水价体系，但供求关系应在国家宏观调控下按市场规模予以调整，供水行业争取达到保本运营。对于个别贫困地区、需要调水供给的缺水地区或需要扶持的行业，则可适当考虑采取补贴型水价，但必须同时打破传统落后的管理方式，采取合理并行之有效的补贴形式，以避免发生一边补贴一边浪费的现象。因此，要按照国务院《关于水利工程管理单位体制改革实施意见》的规定和要求，在分类界定公益性、准公益性、经营性水利工程的基础上，一方面，在社会经济和心理承受能力许可的范围内，加大水价改革的力度，对农业用水的，要按照用水面积交费；另一方面，尽快研究由于政府定价导致水价严重偏低的财政补偿机制或国有资产经营政策性亏损责任的承担方式，加大财政投入力度，以保障水利工程的安全运行。

（3）尽快制定《水利工程供用水规则》。规定对工业单位使用水利工程供水需到供水单位进行用水登记，按期交费，就像用电一样，否则，就应承担行政、经济、刑事责任。减少行政干预，创造一个良好的水利工程供水的经营环境，对明显违背政策的要进行纠正。政府减免水费的，应给予供水单位按减免的水费数额补偿。对欠费拒不交纳的或对诉讼后拒不执行的，制定简便的民事诉讼程序和执行程序。

（4）出台多方参与制定和管理水价的政策。目前，有相当一些国家采取了将水价的制定及其他管理职能交给用水户的方式，这种方式可以调动用水户参与水管理的积极性，有利于水费的征收和管理，改善投资环境，提高管理效率。

由于水价制定的科学合理与否，直接关系到人民的生活与社会的发展。因此，在水价制定的过程中，一方面有关部门应全面分析研究我国水价的各种因素，充分考虑各方利益；另一方面，还要注意听取来自社会各行业、各阶层的意见，正确引导所有利益相关代表对水价形成机制的建立和参与，实施听证会制度，将国家的有关政策化为所有用户乃至全民均可自觉执行的行动，更有效地促进我国水资源的优化配置。

5.2.5　完善水权制度、培育和发展水市场

水权、水市场和水价是市场经济体制下合理配置水资源的一整套手段和机制，三者是有机整体，关系密不可分。完善水权制度、培育和发展水市场、建立合理的水价形成机制是节水型社会建设的核心内容。

（1）建立包括水资源使用权在内的完整的水权概念。我国现行水权制度，包括水资源所有权和取水权。在实际操作过程中，取水权授予的对象不仅是直接从江河、地下取水的用水户，还包括在江河上修建的水电站和水库，这是一种在水权制度不完善的情况下的变通方法，但却混淆了取水权和使用权的概念，应该明晰的区分开来。

（2）完善水资源所有权制度。对江河湖泊中的水资源实行国家所有的单一所有制形式，按照所有权和使用权分离的原则，明确农民集体经济组织、农民个人以及其他组织和个人，对其在江河上投资兴建的水库中的水资源具有使用权，国家依法予以保护。

（3）完善水权交易和转让制度。完善水权交易和转让制度，是建立水市场的基础。要建立和完善水权交易和转让的申请、审批、监督和政府宏观调控机制，搭建水权交易所需的招投标、拍卖等交易平台，提供政策支持和保障硬件设施。

（4）完善水权立法，加强政府监管。改革水权制度是水资源管理的重大变革，涉及政府职能转变、各方面利益的调整，要对水权转让的条件、程序、方式、水权交易市场的建立与监管、运作机制等进行认真研究，制定相关法律、法规进行规范和管理。同时要研究政府职能改革，建立适应水权转让的政府监管机制和宏观调控手段。

（5）积极培育和发展水市场。鼓励用水户之间通过水权交易满足新增的或变化了的用水需求，并提供各种便利条件和政策保障；建立和完善水市场准入规则、水权交易规则和交易价格管理办法，对水市场进行有效监管，维护良好的水市场秩序；建设和完善水利和供水基础设施体系，为水权交易提供输水和计量设施；提供信息服务，降低交易成本。