成果：改进建立初始水权分配制度

初始水权分配是建立水权管理制度的基础，张掖市应在现有基础上，进一步完善初始水权分配制度。

1.4.1　合理确定用水总量控制和微观用水定额指标体系

水权的载体是一定水质和水量的水资源，分配水权就要明确用水量。建立张掖市宏观用水控制总量和微观用水管理定额这两套指标体系，是全市水权制度建设、初始水权分配和水权管理的基础。目前张掖市初步拟定了区县水量配置方案和用水定额指标，但需要进一步完善。

（1）张掖市宏观用水总量控制指标。区域水量分配与地表水资源可开发利用量、当地地下水可开采量、生态用水量、储备水量、现状用水量、人口、经济规模、经济结构、经济发展、用水定额等因素密切相关。每一要素的影响程度不同。根据《黑河干流水量分配方案》规定的莺落峡不同来水条件下正义峡下泄的水量，张掖市能够耗用的黑河水量有了控制指标，再根据地下水资源可开采量，确定用水总量。

张掖市各区县用水总量指标要根据全市总用水量、各区县的多年平均可利用水资源量、现状用水量、人口、经济规模、经济结构和经济发展态势等因素，统筹考虑制定。目前黑河中游各区县用水总量指标采取一个简化处理办法测算，即根据各区县现状用水量，核减黑河治理规划要求核减的水量后确定各区县可用水量。这个方法简便易行，充分考虑历史和现状用水量，但如果现状用水量不合理，核减后的水量也不会太合理。需要综合考虑各方面因素进行水量配置。在水利部综合事业局、中国水利水电科学研究院《黑河流域中游地区水资源合理配置研究》中，对水量配置进行了专题研究。下一步是要在科学的水资源配置方案基础上，完善水量分配，确定各区县用水总量控制指标。

各行业、各灌区的用水总量控制指标要根据区域用水总量、行业用水定额和提供的产品或服务的数量测算，进行综合平衡后确定。

（2）张掖市微观用水定额指标。张掖市拟定相关行业微观用水定额见表2-2。

表2-2　张掖市拟定的相关行业微观用水定额

注 小麦、玉米、带田、秋杂、油料、瓜菜、果树和高效牧草等分别采用的是畦灌或块灌。

张掖市微观用水定额直接影响到该地区节水型社会建设的实施，需要对指标进行合理性分析。除个别行业外，张掖市生产用水定额比较高，生活用水定额与全国相比并不高，但与甘肃省相比相对较高。根据黑河流域综合治理规划和《黑河干流水量分配方案》的要求，张掖市可引用的黑河水总量必须在规定的范围内，用水总量有明晰的上限。因此，在制订用水定额时，要从张掖市宏观用水控制总量指标出发，根据全市各区县人口和各行业的实际情况，用总量反推定额，对张掖市各类用水定额进行调整，满足张掖市用水总量控制指标的要求。

（3）建立用水总量控制和定额管理制度。张掖市的宏观用水总量控制指标确定以后，通过层层分解，明确各地区、各行业、各部门、各灌区、各乡镇、各村乃至各用水户可以使用的水资源量，把可利用水资源量化到每个流域、每个地区、每个城市和每个单位，做到层层有指标，对各级用水进行控制。根据用水总量控制指标规定水资源的开发利用量，禁止超量取水。实行定额用水基价，超定额累进加价的水价制度，对浪费用水实行惩罚性水价，从经济上促进用水户形成定额意识，促进节水。对超定额用水户，除了采取累进加价等经济手段以外，还应采取责令限期调整、停止供水等行政手段，保证用水控制目标的实现。

1.4.2　明确初始水权分配的原则

（1）可持续性原则。可持续性包括两层涵义：一是区域水资源的可持续利用；二是区域社会的可持续发展。水资源和水生态遭到破坏，必然影响自然界支持当代和后代人生存和发展的能力。因此，水权的分配必须坚持可持续性原则，兼顾上下游、左右岸用水，当代人和后代人用水，生活、生产和生态用水，力图达到水资源开发利用和水生态保护的协调统一。张掖市初始水权分配应统筹考虑经济社会发展需要和黑河流域水资源承载能力和水环境承载能力，努力实现经济社会发展与水资源、水环境相协调。

（2）公平原则。水是生命所必须，在可以负担的价格下获得清洁水和卫生的权利是基本人权，水权分配必须保证基本生活用水需要。现状用水是经过历史演变形成，有其合理性成分，分配水权要尊重现状。张掖市目前用水超过流域水资源承载能力，水权分配要以历史和现状用水量为基础，根据《黑河干流水量分配方案》，结合黑河上游多年平均来水量对张掖市各区县和各灌区用水进行合理调整。在满足公平原则的前提下兼顾效率，尽量将水资源配置到用水效率高、效益好的地区、行业和用水户。

（3）优先权原则。水权分配要根据优先权原则确定分配秩序。在同类用水中，时间优先，权利优先；在不同类用水中，生活用水优先，基本农田灌溉用水优先；对未开发水源的开发利用，实行效益优先，投资能力优先。当供水不能满足所有水权的水量要求时，要按优先顺序供水，并按比例减少所有水权的用水量，但优先级高的用水减少比例小、优先级低的用水减少比例高。

（4）节约用水、留有余量原则。初始水权分配应有利于节约用水，按照科学合理用水的原则，根据合理的用水定额核定用水量，分配水权。考虑到各地区经济发展的不平衡，需水发生时间不同，人口的增长和异地迁移会对水资源产生新的基本需求，初始水权分配在考虑生态系统需水不断增长的前提下，需适当留出一定余地。

（5）公众参与原则。初始水权分配应体现公开、公正原则，要鼓励公众参与初始水权分配方案的制订，增加分配方案形成和执行过程中的透明度，成立用水户协会，负责各协会范围内初始水权分配的监督和协调工作。(www.xing528.com)

1.4.3　规范初始水权分配

水资源使用权的主体是用水户，分配水资源的使用权就是要分配到用水户。自然状态的水资源到用水户往往要经过几个环节，要把水权配置到用户，需要分几个层次，具体到张掖市而言，需要四个层次。

第一层次，将黑河流域水资源使用权分配到黑河流域各地市，黑河是跨省界河流，水量分配方案应由国务院或者其授权部门批准后执行，确定各地的用水总量控制指标。黑河流域各地市政府代表当地人民行使本行政区域内水资源使用权。

第二层次，将张掖市水资源使用权（包括黑河及其他河流水资源和地下水使用权）分配到各区县。张掖市政府要根据分配的水资源量、各区县经济社会发展现状和趋势、用水定额，制定各区县用水总量控制指标，将水资源分配到各区县。各区县水资源使用权由区县政府行使，并根据分配的水资源量、人口和经济社会发展及用水定额制定各行业用水总量控制指标。

第三层次，将各区县水资源使用权分配到水库、灌区、城市供水企业和其他直接从江河、湖泊或者地下水取用水资源的单位和个人。对于非最终用水户的水库、灌区和城市供水企业，基于其服务对象的合理用水量汇总，申请取水许可证并交纳水资源费，取得取水权；对于最终用户，申请取水许可证并交纳水资源费，取得取水权同时取得使用权。

第四层次，将水库、灌区和城市供水企业的供水分配到农户、城市居民和单位，实现水权配置到户。各区县政府根据可供水量、用水定额分配水量，向农民和城市企事业单位颁发水资源使用权证，城市居民居住用水水权通过用水定额体现。水权证应该由市或县人民政府颁发。分配水权同时要明确水权所有者享有依法使用、转让和处置水资源的权利，并享有相应的收益，同时要承担相应的义务。

上述四个层次水权分配紧密联系，上一层次分配水量往往是下一层次的总量控制指标。要建立水分配的协调机制。用水户分配水量每年须根据河流来水情况按照丰增枯减原则进行确认。当张掖市供水不能满足所有水权的用水量时，需要明确水分配的协调机制。需要根据授权取水的时间、地点或用水的类型（如灌溉用水、生活用水等），给每一种水权规定一个优先级。当水短缺时，按照优先顺序供水，同时根据短缺程度按比例减少所有水权的用水量，优先级高的水权的用水量减少比例小，优先级低的水权的用水量减少比例大。

1.4.4　完善水权管理制度

（1）明确水权所有者的权利和义务。持有水权证的用水户，应享有用水权、转让权、收益权和继承权。要与供水单位签订协议，保证供水，由于供水单位的原因造成供水不足及相关损失，应由供水单位负责。要明确用水户用水在供水系统中的优先级与当供水量变化时用水量的增减方法，确定在不同来水情况下的用水量。用水户对于其节约下的水量，可以依法转让；享受用水受益和合法转让水权的收益。在水权有效期内，水权可以继承。

（2）完善水票制。张掖市的试点中，把水票制与水权管理结合起来，以水权总量控制水票，根据水票供水，控制农民的灌溉用水总量，使年度用水总量指标落实到实处，同时水票使农民可以将节余的水量转让，从而调动了农民的节水积极性，有利于水市场的培育和发展。

完善水票制度首先要明确水票与水权的关系。水权是用水户利用水资源的权利，通过法定程序向政府取得；水票反映用水户与供水单位之间的供用水契约关系，购买水票后水管单位必须保证向其及时足量供水。单位或个人经过法定程序，支付水资源费，取得水权后，具备用水的权利，但用水行为并不一定发生；实际用水时，还需要支付供水、输水、配水设施的运行费用和产权收益，也就是要支付水费。因此，水权与水票是两个概念，可以通过用水户持水权证向水管单位购买水量，水管单位凭票供水，确保总量控制，但不能用水票替代水权。

完善水票制度要与水价制度结合起来。由于水资源供给的不确定性和缺乏调蓄设施，农民购买水票后灌区不一定能保证供水，造成矛盾。建议水票的购买与两部制水价实施结合起来，农民交纳了基本水费后，购得水票；实际用水后，交纳计量水费。这样既满足供水单位的运行需要，也为在灌区外的水权交易创造条件。

水票制的实施要求有完善的计量设施和较高的管理水平，因此，完善水票制度还要完善灌区供水输水和计量设施，提高灌区管理人员服务意识和管理水平。

（3）建立水权的登记制度。对于用水权要登记注册，内容应包括：用水者的名称和地址、水权使用的起始时间和期限、水量、水的用途、取水地点、取水方式、节水措施、退水地点和退水中主要污染物含量、污水处理措施等。水权转让应进行记录。

（4）水权的公示制度。张掖市水行政主管部门或其授权的水权管理部门在对用水水权申请者进行资格审查后，应将水权申请者及水权申请内容通过媒体，进行公示。在公示期内如有不同意见，水行政主管部门或其授权的水权管理部门应举行听证会，根据听证情况，决定是否要批准用水户的水权申请。

（5）水权的调整制度。张掖市需要重新申请水权的单位或个人，要按照《取水许可制度实施办法》和履行相关程序重新申请取水许可证，取水许可证获得以后，张掖市水行政主管部门会同有关部门统筹考虑已分配的水权状况及现有水权持有者的意见，对水权进行适当的调整，调整后的水权必须登记在案，受法律的保护。另外，当用水条件和水体状况发生变化而需要变动水权的，应经水权持有者提出申请，由管理机构进行调整，调整后的水权按规定程序登记注册。

（6）水权的终止制度。对于水权证有效期满，不再申请延期，或虽申请延期，但未被张掖市水行政主管部门或其授权签发水权的机构批准；违反相关政策法规，将水用于不合理用途或不合理使用水资源或帮助别人不合理使用水资源；在用水过程中没有采取相应的节水措施；排污没有达到规定标准；不通过合法途径进行水权转让的，水行政主管部门或其授权机构有权吊销其水权证，终止其用水权。