现代有轨电车运营补贴机制

1.运营补贴原则

现代有轨电车运营亏损原则上可分为两类：一是与行业公益性特征有关的亏损，可称为政策性亏损，政府应给予支持和补贴；二是与企业经营效率有关的亏损，可称为经营性亏损，应当由企业自身负担。

由于大多数现代有轨电车将公益性放在首位，因此，运营亏损是较为普遍的现象。少数现代有轨电车虽然能够盈利，但也不是完全依靠票价收入获得的，而是通过将轨道交通产生的正外部性内部化后——即把沿线物业、商业等收入与轨道交通票款收入加总后，才实现了盈余。如香港地铁的总收入中有20%～30%来自沿线的房地产和其他商业收入等。不过，由于没有将沿线的土地开发权交给轨道交通运营企业，世界上多数城市的轨道交通运营都从票款收入上看是亏损的，为了保证现代有轨电车发展的可持续性，实现为城市居民提供良好公共服务的目标，维持其正常运营，轨道交通运营企业需要来自政府部门的政策支持和财政补贴，以保证其在满足社会需要的同时，在财务上具有可持续性。

对现代有轨电车的运营补贴通常应遵循如下原则：

（1）经济性原则 财政补贴应当量力而行，应当与政府的财政收入密切关联。补贴数额的确定应当科学合理，提高资金的利用效率。

（2）合意性原则 运营补贴政策的制定应透明公正，协调有关各方的利益，体现社会公众、企业、政府等各方面的意愿。

（3）激励性原则 运营补贴政策应具有激励效应，防止受补贴者对此产生的依赖和惰性。

2.运营补贴思路及局限性

现代有轨电车运营补贴的一般思路：每年年初由企业给政府部门上报运营成本、折旧及资产报废预算等成本数据，并上报运营收入、税费等数据，确定企业的合理利润，经过双方谈判确定补贴额度。

运营补贴=运营总成本-运营收入-税费-利润

由于在核定运营成本上的博弈，政府和企业在年初“运营成本”确定上很难达成一致，一般直到年底实际成本发生后才能基本一致，企业有可能把成本做高，以支持自己年初申报的成本数。这种方法的实质是将政策性亏损和经营性损益混在了一起，对企业经营失去了激励和约束作用。由于政策性亏损和经营性亏损没有划清界限，导致政策性亏损经营掩盖经营性亏损，财政补贴减轻了被补贴企业的竞争压力，降低了其改进技术、改善经营管理的动力。

在政府定价模式下，常见的做法是对线路运营核定合理成本，在此基础上加上企业合理利润，形成合理收入和税费，以此确定基准客流，这样可以直接将政策性亏损核定出来。如果当年企业实际客流低于基准，则政府给予补贴，反之则企业上缴。

这种方法看似简单易行，但实际上，被规制企业拥有比规制者更多的信息，并且存在谎报信息的行为。实际中，运营成本往往以厂商上报的为准，或者对它只是进行一个调整。在信息不对称的条件下，“公平、公正”成本的实现具有很高的交易成本，限制了这种直接分离方法的应用，因此需要寻找一种规制成本较低的方法。

在西方发达国家公用事业规制改革的实践中，以激励性规制理论为指导建立起许多可操作的应用模型，其中比较有代表性的有RPI-X价格上限模型（Price Caps Regulation）和特许经营权竞标（Franchise Bidding Regulation），这两种含有竞争刺激的激励性规制方式在减少规制过程的信息不对称方面发挥了重要作用。

价格上限规制最早是在英国电话通信公司实行民营化时，由Littlechild（1983）在给英国政府的一份关于英国电信管制问题的报告中提出的，目的是在给予企业提高内部效率刺激的基础上节约管理费用。确定价格上限的原则是产业价格上涨不能高于通货膨胀率（用RPI，即零售价格指数表示）；同时，考虑到由技术进步带来的劳动生产率（用X表示）的提高，还要使产业的价格下降。RPI-X价格上限是在监管机构与被规制企业之间存在着信息不对称时的一种有效规制方案，规制者规定产品价格上限，企业在上限之下有自由裁度权，价格上限是一种典型的剩余索取合同，其意义在于，当监管机构与被监管企业之间存在着信息不对称时，通过赋予垄断企业更多利润索取权的方式，以换得提高生产效率的激励，同时赋予被监管企业在不超过价格上限的情况下，以利润最大化为目的自由调整价格的定价权，符合市场竞争性原则，从而有利于在市场机制的作用下实现社会资源的优化配置。价格上限规制目前已成为西方最有影响、效果显著的规制方案。

德姆塞茨（Demsetz）在凯德维克（Chadwick）等人在研究工作的基础上提出了特许经营权竞标方法。该方法强调在政府规制中引入竞争机制，通过竞标方式，在规制者不知道各厂商成本状况及市场需求的情况下，在要求的产品（服务）数量下，按一定的服务标准（包括质量标准），通过竞标使各方进行充分竞争，规制者把公用事业的特许经营权合同授予以最低价格（最有成本优势）提供服务的投标人，这个最低价格是借助竞争而间接形成的，因而特许经营权竞标在减少规制过程中的信息不对称方面可以发挥重要作用。不难看出，利用拍卖垄断特许权的竞争机制可以减少信息不对称，这是因为企业不敢将自己的成本报得过高，否则就会失去特许经营权。实际上，可以证明，市场竞争趋于固定价格合同，效率最高的企业将得到特许经营权，这样可大大减少由信息垄断所导致的技术差异的信息租金，特许经营权竞标在许多国家公用事业的改革中得到一定的应用，取得了一定成效，如20世纪80年代初期，英国地方政府在公共环境卫生业务中引入特许投标制之后，在保持原来的服务标准的同时，成本平均降低20%左右。

从理论上看，特许经营权竞标方法简单直接。不过，由于我国各大城市轨道交通企业基本上处于独家经营状态，实际上还难以形成有效竞争。由于价格上限模型给定的是行业服务价格，这个价格（类似于票价）在轨道交通领域通常由政府直接制定，因此该方法不能直接运用于轨道交通的实际规制中。

3.运营补贴测算模型

菜单式补贴模型是指在信息不对称时，在政府无法快速科学合理地核定运营成本的前提下，通过激励相容的机制设计，引导企业提高管理水平，既由政府设计一个补贴菜单，企业根据自身的管理水平自己报告收入成本比，并从菜单上选择补贴计算参数。(https://www.xing528.com)

补贴菜单设计原理是将补贴与企业生产经营效率挂钩，通过收入成本比来体现效率。这个比率由企业根据自身情况在政府给定的区间内申报，政府根据企业申报的比率，通过机制设计达到投入效果：如果企业申报的比率较高，说明企业经营效率较高，那么政府在考虑以后年度财政补贴时，补贴的增长可以保持在与物价指数相近的增幅水平，以示对其当前较高管理水平的肯定和奖励；如果企业申报比率较低，说明挖潜空间较大，以后年度财政补贴的增长应低于物价指数，以此激励企业提高管理效率。

第n年财政补贴金额T_n的计算方法见式（7-19）

T_n=T_n-1（1+RPI_n-X） （7-19）

式中 T_n、T_n-1——分别为第n年和第n-1年政府应该给企业的补贴金额；

RPI_n——补贴当年的社会零售品物价指数；

X——影响因子，为技术进步或其他企业外部因素导致的效率提高。

初始年补贴金额T₀的确定：政府根据历史补贴额，设定补贴上、下限后，由企业在该区间内，根据X效率机制报告第一年预计亏损额。X因子的确定方法见式（7-20）

式中 X^上限、X^下限——分别为X效率影响因子的最高值和最低值；

r^下限——政府要求企业应该达到的票款收入/总成本比率的下限；

r^上限——收入成本比率的最高值，理想状态为100%，运营收支平衡。

优点：

该模型是在西方发达国家较成熟的价格上限模型的基础上设计出来的，它充分考虑了企业对剩余的索取权，能对企业产生科学的激励机制，使企业经理和员工的努力能得到合理的回报，并最终提高运营效率，改进服务水平。

不足及应对思路：

该方法如果能有效运作较长时期，政策效果会更明显，在实施过程中可能存在的问题及对策建议如下：

1）实际亏损大于基准补贴额度。这里的基准额度是指按补贴公式计算的补贴额度，这种机制下如果企业在补贴后仍然亏损，由于其垄断性和地铁行业的公益性，存在企业要求追加补贴的风险。

对策：将基准补贴和企业实际运营亏损相比较，将这种差额纳入企业经营业绩考核指标体系。企业递交“超额”补贴申请，并说明原因，经财政部门批准后，企业可以预支第二年的基准补贴进行补亏。如果企业连续预支三年的基准补贴，则一方面要加强对企业的考核，另一方面可以重新调整补贴参数。

2）短期行为问题。实际中存在经营班子因任期等原因选择开始年份补贴较高的选项，而忽略企业的长期利益。

对策：企业在选择时必须书面陈述其选择理由，如果企业选择效率最低的参数，则可通过这种补贴模式暴露其道德风险，从而制约参数选择行为。