青岛回归后，不仅没有彻底改变帝国主义殖民地半殖民地的命运，又沦入封建军阀的黑暗统治。各派军阀为维护封建统治和争夺利益，在青岛实行严酷的政治压迫和经济压榨，使青岛工人阶级更加看清了封建军阀的反动本质，更加坚决地走上反帝反封建斗争的道路。
1922年12月10日，中国收回青岛行政权后，北京政府将原胶澳租借地区域作为胶澳商埠，设胶澳商埠督办公署。
1922年11月，北京政府颁布《胶澳商埠章程》及自治令，将青岛市街、台东镇及台西镇界址内的区域定为青岛市，其他各地为乡，实行自治。1922年11月18日，北京政府颁布《青岛市施行市自治制令》和《胶澳各乡施行乡自治制令》。《青岛市施行市自治制令》将青岛定为特别市。其后，虽制定了《青岛市自治暂行条例》32条，但由于连年军阀混战，北京政权频频更迭，青岛市施行自治日期始终没有确定，所谓“自治”遂成为一纸空文。
青岛因其地位特殊，经济发达，各派军阀都竭尽所能力图把持青岛，围绕胶澳商埠督办一职的争夺尤为激烈。1922年12月—1925年7月，在两年半时间里，胶澳商埠督办更换达5次之多。
一手操办青岛接收事宜的王正廷虽得到直系洛派军阀吴佩孚的支持，但新任山东省省长熊炳琦在直系军阀曹锟的支持下，以山东省省长身份兼任胶澳商埠督办。熊炳琦兼掌胶澳商埠后，委派亲信龚积柄为坐办。曹锟将青岛作为筹措贿选资本的“外账房”，指使熊炳琦将青岛港口设备、市区公产和胶济铁路机车等抵押给日本，以换取1300余万元巨款。该密谋泄露后，引起全国特别是青岛人民的反对，被迫中止筹款计划，但仍通过其他方式从青岛筹得50万元巨款，助曹锟贿选成功。
曹锟当上大总统后，吴佩孚接任“直鲁豫巡阅使”。吴佩孚为收买原随孙中山“护法”“北伐”的西南护法舰队，并为已改名的渤海舰队提供经费支持，不仅从青岛索取了70万元，还要求熊炳琦负担每年高达百万元的海军军饷。未果后，吴佩孚便全力保荐其蓬莱同乡、多次在北京政府内阁任职的原交通总长高恩洪担任胶澳商埠督办。1924年4月，熊炳琦在吴佩孚施压下被迫让位给高恩洪。高恩洪上台后，主要任务是为吴佩孚搜刮民财、筹措军饷，供应海军。为此，他开办青岛地方银行，发行钞票，搜刮钱财，竭尽所能从青岛榨取财富。
1924年10月，第二次直奉战争爆发，高恩洪强迫青岛商界筹措100万元军费，并强征民用商船为吴佩孚运兵运粮。直系军阀失败后，皖系军阀山东督办郑士琦宣告“中立”，派胶防司令王翰章带兵到青岛逮捕高恩洪，并暂代胶澳商埠督办。
1924年11月15日，渤海舰队司令温树德以手中的舰队为筹码，在奉系军阀支持下出任胶澳商埠督办。在奉系军阀、新任山东省督办张宗昌的指使下，温树德悍然调兵屠杀罢工工人，制造了震惊中外的青岛惨案。1925年7月，张宗昌擅自将“胶澳商埠督办公署”改为“胶澳商埠局”，并任命其掖县同乡赵琪为“总办”，将青岛置于山东地方政府管辖之下。其后，赵琪在政治上实施媚日政策，残酷镇压革命力量；在经济上削减市政经费，强行发债，为张宗昌筹措军款。因此，青岛工商业凋零，教育倒退，人民生活水平低下，民不聊生，怨声载道。
《青岛政治经济状况》对此概要记述如下：“青岛每年收入，若无外界提用，尚可支持。熊氏到任后，即用尽方法搜括以供军阀之饷粮，一切杂捐苛税均相继成立，又加日人经济势力移往南满，因此商业顿呈萧条之象，较之日德时代一落千丈。”“熊接任后，对于市政置之不顾，马路半年余不加修理，以致镜面之马路遂成一片沙砾，因为财政不足的原因，连关系全埠命脉之水道都不加修理。”“高到任后，一切设施较熊更进一步，在熊时代不敢办者，高则办之，如戒烟局（即公开鸦片交易所）之设立等。高以强硬手段逼迫青岛资本家出资开办银行，以其私人为行长，自为董事长，以此银行操纵青岛金融，作洛吴筹饷之机关。”“东北战事一起，高尽量搜括以接济洛吴，曾逼迫本埠巨商缴一百万元保险费。”“北京政变洛吴逃归河南时，有由青岛上岸之说，鲁郑此时宣告武装中立，遂派旅长王翰章来青，表面上是防堵洛吴上岸，实则欲将青岛地盘抓为己有。”“温自秦皇岛逃回后，海饷无着，想占青岛作筹饷地……鲁郑因实力不足，不得不将这块肉让给温一半。遂任温为胶澳督办，王为戒严司令。青岛以前均一派所把持，至此遂变为海陆两派所共争了。”[24]
在此背景之下，这一时期的青岛完全成为军阀政权的提款机。胶济铁路、盐税、海关收入补助划交北京政府，其他公产收入和税收均被军阀控制，日本商民又抗缴税捐，地方财政收入主要源于港务、田赋、水厂、房地产收入和地方捐税罚没收入，收入锐减。1924年青岛的财政收入仅为1923年的44.14%[25]，胶澳商埠只得增开苛捐杂税，肆意摊派，发行市公债、省金库券、军债、省军用券等，搜刮民脂民膏，导致青岛社会矛盾急剧激化。加之帝国主义侵略、军阀派别内争、资本家压榨工人等原因，青岛地区各方力量、各种性质的斗争此起彼伏，青岛社会陷于高度动荡不安之中。其中影响较大的有：1922年12月，全国人民维护国家主权发起的反对日本在青设立警察派出所斗争；1923年10月青岛学生界对胶澳督办熊炳琦从青岛财政提取50万元用于曹锟贿选总统一事予以反对，并开展反对曹锟贿选的活动；1923—1924年青岛总商会操纵盐户要求解除永裕盐业公司垄断盐业输出合同爆发的青岛盐潮；1924年1月28日青岛四方机厂工人郭恒祥等为反对厂方不发年终双饷和红利发动工人罢工，胶济铁路各站工人相继响应，罢工取得胜利；1924年9月初上千名人力货车工人因反对增加车捐而举行罢工；1924年9月青岛日商钟渊纱厂2000余名工人为要求增加工资、改善生活待遇举行罢工；1924年12月28日胶澳商埠电话局100余名女司机在青年团员、司机生领班赵鲁玉领导下，为要求增加工资、发给年终奖薪举行罢工并获得胜利。
山东省省长兼胶澳商埠督办熊炳琦（1922年12月10日到任）
胶澳商埠坐办龚积柄（1923年3月30日到任）
胶澳商埠督办高恩洪（1924年4月1日到任）(www.xing528.com)
青岛戒严司令兼胶澳商埠护理督办王翰章（1924年11月5日到任）
渤海舰队司令兼胶澳商埠督办温树德（1924年11月15日到任）
胶澳商埠局总办赵琪（1925年7月25日到任）
青岛爆发的各类斗争，无论由什么人发动，还是以什么面目出现，都对工人阶级的觉醒和斗争产生了一定的影响。对此，邓恩铭多次在往来信函中予以阐释。例如，1923年10月4日邓恩铭在《关于青岛工作情形致C.H.信》中说：“此间，自产销税胜利之后，给人民一极大觉悟。现青岛盐户反对奸商丁某，发布传单，并举行群众示威，非达到目的不可。其中虽有作用，但在青能有此一动，亦于市民以一种注意也。”[26]1923年10月11日，邓恩铭在《关于青岛双十节纪念及工运学运情形致仲澥信》中说：“此间电话公司工程股职员罢工，连带工人、司机（全女生）也都罢工，结果工人和司机都得到加炭、加薪的胜利，工程股失败。于此我们知道职员罢工于公司本体没有多大关系，但无形中给工人以一种暗示，则甚好！”[27]“山东民气狠好，群众反抗时有所闻，最有力的是产销税（向报已登）和博兴农民杀死卖腴地（官产）的委员，一刀两断。现在青岛盐户又反抗奸商包办盐田。此中虽系两大奸商互争，但如能坚持下去，胜利终属盐户，因已闹破，甲得不着，乙也得不到。”[28]1924年3月15日，邓恩铭在《关于青岛政情及四方港工罢工情形复致仁静信》中再次强调：“永裕公司和盐户之争……这一闹予民众的影响极大，群众势力能战胜资本家这个印象总算是深深的〔地〕印在盐户们的脑海里了。”[29]
胶澳商埠督办公署关于自用人力车、自用乘用马车限期缴清积欠、领取新牌布告（载《青岛时报》）
《中国青岛报》（1924年9月17日）登载的盐潮消息
《大青岛报》（1924年9月9日）登载的盐潮、拉货大车罢工、钟渊纱厂工潮、圣诞会迫令取消、平民教育会组织交际会等消息
《中国青岛报》（1925年4月8日）登载的电话局成立进德会消息
《大青岛报》（1925年1月16日）登载的胶济路驱朱运动、电话局成立进德会等消息
《钟渊纱厂罢工再志》（载《青岛时报》1924年9月6日）
邓恩铭关于青岛工作情形致C.H.信（1923年10月4日）
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