互联网+下技术型民办高校可持续发展研究成果

在民办高等教育可持续发展的语境下，谈良法善治，主要有两个维度：一是良法，为民办高等教育提供公平公正的法律制度；二是善治，即依法治理民办高等教育。

（一）良法：公平公正的法律制度

概括而言，我国民办高等教育的复苏和发展与国家的法律制度环境直接相关。从1982年《宪法》允许民间办学开始，到目前，已有近40多个相关法律法规及规章，特别是2002年颁布的《民办教育促进法》及其之后的实施条例、《民办高等学校办学管理若干规定》（教育部令第25号）为民办高等教育提供了基本的法律框架，是民办高等教育发展的最直接的法律依据，对我国教育改革和民办高等教育的发展影响深远，功不可没。但立足于今天的实践，显而易见，由于历史、思想意识、社会经济发展等方面的局限，民办高等教育的法律制度在许多根本性的问题上，还存在着缺陷，这些缺陷使得民办高校外部制度环境不仅呈现着弱技术性、强制度性特征，还呈现着边缘性、模糊性等特征，而且明确性、可预期性、稳定性等制度功能明显不足，而行政强制又过多。

我们知道，法治不同于法制，法制仅仅是制度本身，而法治则是一种治理，是“良法之治”，其蕴含着两个必备条件：一是已成立的法律获得普遍的服从，二是大家所服从的法律本身是制定得良好的法律。因此法治首先要求的是法律规制必须合理、公平和正义，只有符合合理、公平和正义的法律规则才能得到社会成员的认可，才能从根本上保障法律的至上权威，才能进而实现法律对社会的全面治理。换言之，作为行为规范、价值导向的法律规则，其制定必须满足“合理公正”的要求，在这种约束下制定的法律规则，仅由其自身品质即能保证获得普遍服从，而无须依靠外在的政治权威。然而，尽管改革开放和市场经济促生了我国的法治需求，法治在随着改革深化，从经济领域向政治体制推进，已成为当今我国改革发展的基本趋向，也是我国改革发展的基本目标。但特定的时代背景和社会体制决定了我国法治之路只能是一个复杂和艰难的探索过程。我国法治的发展既是社会内生的需求与自上而下建构互动的结果，也是一个在既有政治体制和社会环境下寻求发展创新的过程，不仅仅没有现成的道路和模式可以照搬，更不可能在短期内一蹴而就。民办高等教育领域的法治进程也同样。由于时代背景、社会环境、文化传统和体制的巨大影响，在多年来的民办教育领域法治化的探索过程中，不可避免地带有很多的“过去”特质，相关法律规则更多地着眼于“管理”而不是“治理”，更多地采用行政强制，而不是社会参与，更多的出于主观设想，而不是对客观规律的遵循，不仅有时缺少理性的建构和科学的论证，而且往往是“应急之作”，带有急功近利倾向。

1.构建“良法”须变革立法理念

构建“良法”，即建立合理公平的民办高等教育法律制度。就而要通过立法修改达到“良法”的目的，第一位的是我们要解放思想，改变民办高等教育的立法理念。立法理念事关法律制度的顶层设计。改变立法理念，其中之要是还民办高等教育以应有的公正，这一点，之所以成为今天的必须，不仅是因为全球性经济竞争和人才竞争的需要，还是我国经济发展方式转变的需要、建立人才资源强国的需要、人的发展的需要，我们应该从这样的战略层面来看待我国民办高等教育的发展。尽管民办高等教育更多地通过收费的方式获得经费，但并不能因此而否定其“产品”（人力资本和科研成果教育）对社会具有正的外部效应，即有利于推动经济社会文化的发展、进步。民办高校有别于公办高校之处仅在于涉及准公共产品的私人提供问题，对于这种提供，以提供公共服务为其基本职能的政府应当依法予以公平的保障和规范，并通过各种途径予以大力支持，才能体现或促进教育的公平，反之，则会加剧教育的不公平。

改革民办高等教育立法理念至少应该满足这样四点：其一，民办高等教育具有公共性、公益性，是我国高等教育的重要组成部分，应该与公办高校具有相同的制度环境。如此不仅体现了公平合理，而且由于民办高校与公立高校的平等竞争，从而能有效激活整个高等教育系统，使民办高等教育真正成为推动教育改革的重要力量。其二，满足建设“公共服务型政府”的要求。政府强化公共服务职能，并不意味着集中资源，强化行政控制，而应该建立服务导向，对公共服务的结果进行评价和监控，同时，规范政府行为，减少政府对民办高校的直接干预。站在今天，基于现代政府理念，政府之于民办高校，其定位更应当倾向于是服务者、规范者和扶持者。其三，遵循教育规律，按照教育现代化的方向，落实、扩大学校自主权，就微观问题的管理权，诸如专业设置、课程体系等事宜的确定权归还给校长和学校，实现学校自治，校长负责，提倡专家治校、教授治学。其四，法治的建立与发展是法律与社会互动的过程。在国家作为法治建设的推动者、立法主导者、具体规则制定者的同时，还应当注重社会参与。高等教育涉及社会公众利益，作为相关利益者的社会公众也应当作为法治进程的参与者。倾听社会各阶层的声音，以社情民意作为一个重要因素，考量所制定法律规则的社会效果、现实可行性、公众承受能力以及成本与风险，如是，法律规则将与社会公共利益、主流价值观的取向一致，能够得到社会最大多数公众的认同。我国《物权法》的立法过程就是一个极好的例证。我国立法实践表明，来自社会公众的实践理性往往有助于不断修正着某些国家政策、法律及法学理念的偏颇。

2.“良法”的立法架构(www.xing528.com)

以民办高等教育可持续发展为基本目的，我们认为，民办高等教育立法修改的架构重点应放在民办高校的法人属性、法人财产制度和法人治理结构上。在既定的历史环境中，高等教育的属性更多地取决于社会制度的安排，所有制并不能决定其公私属性。此外，民办高校与政府的关系也是立法修改的重要环节之一。建立现代大学制度，其核心就在于政府教育职能的转变与重新定位，在于对学校自主办学动力的激活。

具体来说，立法修改的主要着眼点，一是协调解决法律法规及行政规章之间的不衔接问题，对客观存在不一致之处的相关条款做出适应性调整，以宪法精神为指导，以《教育规划纲要》为指向，按照不同法律渊源的效力层次，统一和协调相关规定，以维护法律法规的严肃性，增强可操作性。二是适时组织修订《民办教育促进法》及其实施条例，对其中与其他法律存在冲突的内容进行纠正，对存在断档的内容进行补充；并建议在立法体例上修订《高等教育法》，将民办高等教育纳入统一的高教法律体系，以便给民办高等教育一个公平合理的、明确的、可预期的、稳定的制度环境。三是修改《事业单位登记管理暂行条例》有关“事业单位”的法律定义，明确将非营利性民办高校列为自收自支的事业单位，从法人属性上保障民办、公办学校的同等地位，消除对民办学校实际存在的诸多身份歧视。四是在试点基础上尽快探索建立国家层面上的民办高校法人分类管理制度，从立法上将民办高校分为非营利性和营利性两大类，并在行政规制上构建符合中国国情、有利两类学校发展的体制机制，以期民办高校获得可持续发展。

（二）善治：多元互动的公共治理模式

公共治理与善治在本质上具有相同性，善治所蕴含的多元互动，也是公共治理的内核。“善治”是21世纪政治学和公共管理最重要的范畴之一，我国著名学者俞可平教授将之定义为“善治是公共利益最大化的管理过程”，并且善治是公共管理中的“帕累托最优”。从这一定义理解，善治就是良好的治理，“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者是政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。”由此可知，善治的本质特征就在于它是政府与公民对社会的合作管理，就是政府和社会成员在良性互动中求得公共利益最大化的社会管理过程。在根本上说，善治就是实质上法治化的进程，也是公共治理模式有效运行的过程。善治，强调的是公共服务与社会需求之间的动态平衡，公共服务要能够及时、准确地满足变动中的社会需求，这与社会控制型管理模式所追求的满足“计划”的社会需求与静态平衡是完全不同的。在民办高等教育的语境下，从经济学的角度分析，善治就是要求高等教育这一准公共产品供给与需求的一般均衡和动态平衡，分配过程中的稳定与均衡—分配正义的实现。如是，“善治”就表现为高等教育这一准公共产品不仅要能够满足“供给”，包括满足变动中社会需求的“供给”，满足各种偏好群体的特殊需求“供给”，还须均衡“供给”。这一满足的实现过程就是公共利益最大化的管理过程。

我们知道，随着我国高等教育大众化进程的推进，尽管高等教育资源增长较快，但教育资源供给失衡严重，优质教育资源尚且稀缺，已成为发展趋势的社会成员对高等教育的需求多样化，还远远未能满足。要想实现“充足”“多样”的理想状态就需要满足以下两个条件：第一，不仅满足主流社会群体的动态需求，而且要兼顾不同的群体偏好和需求，实质上满足的是民主所蕴含的内生性权利；第二，由于社会中每个个体的利益都不能被其他个体的利益所替代，因此善治必须要保护对少数群体，尤其是弱势群体对高等教育的特殊需求。就此，单靠政府这一主体的管理，是无法实现的，而必须要多元主体参与治理。当然，多元主体参与治理，前提是遵守规则。从这个意义看，善治的实现不但离不开法治，更离不开民主。在实现善治的过程中，法治相对于民主是独立的根本要素。没有法治的民主，只能成为多数人的暴政。而没有民主的法治，只能成为对社会严密控制的工具。我们知道，我国目前正处于由政府主导的强国家、弱社会传统体制向主要由国家、市场、社会构成的多元现代社会管理体制转变的过程中，民办高校制度空间中的多元化在受到越来越多的关注，社会参与渠道越来越多。在民办高等教育管理问题上，善治必须从法治起步，无论是政府还是社会成员如果没有基本规则约束，善治就如同建立在流沙上一样。就此，政府应当是依法行政的政府，依法履行自己法定职能的政府，政府所有的管理规则透明公开，从立法活动、政策制定、法律实施、政策推行、教育财政预算、公共开支以及其他有关的信息，社会成员都有权获得，并且还须有既定程序，以保障社会成员对公共管理过程实施的有效监督。而民办高校则要依法办学，依法治校；教育中介组织则依法设立，依法竞争。善治还必须从多元治理做起，就政府来说，就是要建立服务型政府和责任政府，就是以往国家对教育管理过于集中的权力向社会的回归；就社会而言，就是激发全社会参与教育管理创新的活力，培育教育中介组织；就民办高校而言，就是要依法自治，遵守教育规律，以育人为本。

我国民办高等教育的法治模式必然是与社会治理同时并进的，法律机制需要与各种社会治理机制兼容互动。通过持续对现有的体制和社会环境进行改革完善，为民办高等教育可持续发展提供“善治”的制度环境。当然，我们必须看到，我们的社会环境、传统和体制，目前还存在许多与“善治”相悖的问题，例如，行政权力体系在高等教育资源配置中占绝对支配地位，公共政策中公共性缺失、规则与程序意识薄弱、权力依赖与制约失效、高等教育行业组织和社会中介组织行政色彩浓厚，自治能力尚不成熟、立法与制度建构中博弈不充分、信息不对称等等，这些问题无疑使得“善治”将是一个长期的过程。近年来，上海、广东等地创新社会管理体制，政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，正在日益成为这些地方政府的追求。如上海推出购买公共服务措施，以促进社会组织的发展，通过逐步实现“购买服务成果契约化、合作方式多元化、依法管理与自律诚信规范化”的目标。无疑，地方政府在社会组织治理上的创新实践将产生巨大的示范引导作用，对完善社会管理体制，转变政府职能，丰富政府管理手段，提供优质公共服务，增强社会组织能力建设，推动公民意识的养成都将有重要影响。所有这些，又让我们坚信，我国社会前行的方向必将是“善治”，实现民办高等教育的良法善治并非只是理想。