孙中山生前为组建国民政府作了许多努力。早在国民党一大后，他就曾设想立即着手组织国民政府，并于1924年2月13日的国民党中央执行委员会上通过了组织部提出的《国民政府组织案》。由于当时广东境内大小军阀尚未肃清，大本营制易于策应，故到11月，孙中山离穗北上时仍保留大本营制，由胡汉民代行大元帅职务。国民党中央为加强对政府的领导设立了中央政治委员会，孙中山亲任主席，聘鲍罗廷为顾问。中央政治委员会代表国民党中央指挥政府处理一切政务。
1924年后，在中央执行委员会指导下，大元帅府对内对外都采取了积极的步骤。对外，实行联俄反帝、特别是反对英帝国主义的政策。在反帝方面，政府最先着手的是率领群众开展废除不平等条约运动，进行争取“关余”、“邮余”和反对金法郎案的斗争。在国内，开展推翻北洋军阀统治，召开国民会议、反对善后会议的斗争，以及为广东的统一和政权的巩固作了不懈的斗争。并根据国民党一大确立的扶助农工的基本政策，在一定程度上支持了当时广东的工农运动。以上事实说明，大元帅府是一个反帝的革命政府，但是它“还算不得有力的决心的反帝国主义政府”。因为，建立在以西南军阀武力为基础上的大元帅大本营政府，断然没有能够运用政权实行三民主义的希望；也由于各军防区制在作祟，致使政令不能通达全省，无法开发实业、整顿纲纪，实现军政、财政统一。尤其是杨希闵、刘震寰的滇、桂军是当时各派军阀之首。大本营平定杨、刘叛乱，压下了反革命气焰，使广州政府转危为安，为组建国民政府创造了条件。
6月14日，中央政治委员会召开第十四次会议，商讨组建国民政府事宜，汪精卫、廖仲恺、伍朝枢、鲍罗廷等出席会议。会议决定改组大元帅府，成立国民政府；并议决政府组织法六条。这六条是：（1）设置国民政府，管理全国之政务；（2）设置军事委员会，统辖军事；（3）设监察院，监督政府各种机关官吏之行动及考核款项之开支；（4）设惩罚院，专治官吏之贪赃不法及不服从命令者；（5）设省政府，管理全省政务；（6）设市政府。不久又公布了《国民政府组织法》，该法首先鲜明标志出党治原则，即“国民政府受中国国民党之指导及监督掌理全国政务”；其次规定政府的政制采取委员制，即国民政府以若干人组织之，并于委员中推一人为主席。15日国民党中央执委会举行全体会议，就成立国民政府事作出决议：（1）中国国民党中央执行委员会为最高机关；（2）改组大元帅府为国民政府；（3）建国军改称国民革命军；（4）整饬军政、财政。之后，在鲍罗廷参与下，廖仲恺、胡汉民、谭延闿、汪精卫等晤商了组织国民政府人选等具体问题。24日，胡汉民以大本营总参议及代行大元帅名义，发表接受中国国民党中央执行委员会关于政府改组决议通电。与此同时，发表了革命政府改组通令。至此国民政府成立的条件完全成熟。
1925年7月1日，国民政府在广州正式成立，当天发表的《国民政府成立宣言》，申明了国民政府的职责和对外、对内政策。宣言指出政府的职责是“履行先大元帅之遗嘱，凡属所叮咛告语者，即国民政府所悉力以赴而期其实现者”。对外方针：“最先着手，即在废除不平等条约”，并号召国民一致督责北京政府迅速宣布取消不平等条约。对内方针：是继续发起国民会议运动，“自帝国主义及军阀之手中，收已失之主权，而还之国民，以符主权在民之旨”。从而实现“致中国于独立之平等自由”的“国民革命的最大目标”。国民政府采委员制，以汪精卫、廖仲恺、胡汉民、谭延闿、许崇智、程潜、伍朝枢、朱培德、张继、戴季陶、林森、张静江、古应芬等16人为委员，以汪精卫、胡汉民、谭延闿、许崇智为常委。聘鲍罗廷为顾问，推汪精卫为主席。政府采委员制，以发挥集体领导作用，“收同心同德，群策群力之效”，避免个人或少数人独断专行，比改组前的大元帅体制前进一步。广州国民政府设立外交、军事、财政等部，分别由胡汉民、许崇智、廖仲恺（后由邓泽如、宋子文继任）等任部长。
广州国民政府成立后，继续坚定地倡导“开国民会议预备会议，以消灭军阀势力；废除不平等条约，以消灭帝国主义势力。”政府还以实力赞助粤港民众运动。它公开宣称：省港罢工是“吾民族独立之自由保障人民生命财产之举”，并在政策上和物质上给予有力支持。如训令广州市“拨借东园为省港罢工委员会之用”；动员商界酌拨赢利捐助省港罢工委员会；拨发武器武装工人纠察队；封闭赌馆、烟馆空屋为罢工工人食堂、宿舍，使返省工人得以安置；安排罢工工人修筑中山路，得以经济接济。10月3日，对沙基死难烈士举行国葬。在政府支持下，罢工委员会建立和健全了组织，各机关分头办事，秩序井然；反帝的省港工人罢工坚持1年零4个月之久。罢工工人的反帝斗争，也从各方面声援了国民政府。“罢工工人与国民政府差不多相依为命，有存者俱存、亡者俱亡之势”。国民政府还着眼于农民利益而谋其解放，因而广东农民运动迅猛发展。在广东还有商民协会、学生联合会、妇女解放协会以及工农商学联合会等群众组织，民众运动十分活跃。在工人阶级率领下，各界群众团结战斗。“真可算是劳工神圣的黄金时代”。“五卅”运动后，广州国民政府积极支持全国的反帝反军阀的爱国群众运动；支持民众的反奉倒段斗争，并于1925年11月提出“以国民政府代替军阀政府的对时局主张”。面对军阀的残暴统治，这个主张在当时起到一定的宣传作用，但这仅是难以实现的美好愿望。(www.xing528.com)
国民政府还致力于军事、行政、财政的统一。军政统一是政府统一之首。为谋军政统一国民党中央军事委员会通过了《整饬军队决议案》。《决议案》强调整饬军队的必要性，指出：从1923年以来，广东境内的军队各自为政，虽有最高军事机关，形同虚设。军队不但以筹集饷源为借口，对地方行政乱加干涉；而且对地方财政机关，也争先占据，于是行政经费、教育经费等等，都被他们吞蚀，广东政务也都停滞。结果使人民的生命财产失其保证；交通梗塞；市廛凋敝；工失其业；农失其事。广东乃革命根据地，这一切现象，无不与革命之主义及政策相悖，“故整理军队实为整理一切先著”。整理的方法是：（1）军令统一，严禁军队各自为政之习。（2）民政统一，严禁军队干涉用人之习。（3）财政统一及军需独立，严禁军队分割及霸占财政之习。（4）所有军队需经政治训练，使成为有主义、有纪律的革命军队。广州国民政府随即发表接受国民党整饬军队决议案宣言，表示“于最短时间，力求军民财政之统一，对于抗令者，予以严厉之制裁；对于阳奉阴违者予以严厉之惩罚。”为实现军令统一，国民政府于7月初公布了《军事委员会组织法》，成立国民政府军事委员会，着手整饬军队。
国民政府还致力于民政的统一。自西南军阀进驻广东以来，政出多门；军队防区如同封地。地方官吏多不明主义，又不听命，政府为完成主义之实施对民政也力求统一。7月初宣布成立监督院及惩吏院，以监察政府各机关官吏之行动及考核款项之收支状况和惩治官吏之贪赃不法及不服从命令者。为发展教育事业，政府宣布教育经费独立，并设教育行政委员会以加强领导。财政统一是政府统一的基础。政府采取诸多措施治理财政。如统一国家财政收支，建立国家预算制度，统一税则、废除苛捐杂税，谋财政关税的自主权，建设国家银行、统一币制、改善信贷及专制制度，发行公债等等。国民政府还努力发展实业，开展市政建设和修筑公路等等。为开发实业，特成立实业投资委员会，“欢迎以平等待我之外贸”。
以上事实说明，广州国民政府“始终还是举着打倒帝国主义推翻军阀的旗帜”，努力整饬军队、改革行政、统一财政；注意在工农群众中开展工作，力图扫除内部反革命势力。国民政府委员会中虽然成分复杂，但当时的大多数系资产阶级代表人物，在革命潮流影响下，其中大多数或多或少倾向革命。因此当时的广州国民政府，是中国近代史上的一个较进步的资产阶级革命政权。共产国际称其为“依靠城乡广大劳动群众进行顽强反帝斗争的东方革命民主政权的第一个样板。”
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