装配式建筑发展：《建筑法》等法律法规的修改和完善

《建筑法》是建筑行业的最根本的法律。从1997年开始实施到现在已经近20年，这期间，我国建筑行业已发生了深刻变化，一些条文已不适应，尤其是近几年装配式建筑的快速发展，其工业化发展理念与现行法律法规存在冲突，甚至有些条款束缚和阻碍了建筑业的发展。2016年，国务院启动了《建筑法》的修改工作。从有利于促进装配式建筑发展的角度，笔者提出如下相关建议：

1）针对第七条关于施工许可证的问题，笔者建议施工许可证的发放应逐步弱化或取消，特别是针对一些非政府投资项目，应取消发放施工许可证。第七条原文如下：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。”

从目前我国的实际情况看，未取得施工许可证而开工建设的项目大量存在，违法开工的现象较为普遍，已经达到了法不责众的地步。对装配式建筑项目而言，是否开工的标志已不是传统工程项目满足开工条件的时点，而是提前至构件制作阶段，甚至提前至项目设计阶段，无法满足现有工程开工的条件要求。如果采用工程总承包模式，工程是否开工完全是总承包企业的自主决策行为，施工许可证已无法对企业的建筑活动起到约束作用。因此，施工许可证这种事前审批事项应逐步弱化或取消，从而顺应我国装配式建筑发展和简政放权的要求。

2）针对第九条、第十条、第十一条关于开工期限的要求，笔者建议取消对工程建设开工时间的相关要求。这三条的原文如下：

“第九条 建设单位应当自领取施工许可证之日起三个月内开工。因故不能按期开工的，应当向发证机关申请延期；延期以两次为限，每次不超过三个月。既不开工又不申请延期或者超过延期时限的，施工许可证自行废止。

第十条 在建的建筑工程因故中止施工的，建设单位应当自中止施工之日起一个月内，向发证机关报告，并按照规定做好建筑工程的维护管理工作。

建筑工程恢复施工时，应当向发证机关报告；中止施工满一年的工程恢复施工前，建设单位应当报发证机关核验施工许可证。

第十一条 按照国务院有关规定批准开工报告的建筑工程，因故不能按期开工或者中止施工的，应当及时向批准机关报告情况。因故不能按期开工超过六个月的，应当重新办理开工报告的批准手续。”

装配式建筑更加注重对项目设计、构件制作、施工安装等整个建筑过程的协同，决策和设计的前期阶段要把在施工及运维阶段可能出现的问题都尽量解决，这一阶段对装配式建筑的质量安全尤为重要。装配式建筑由于大量的构件制作在工厂内预先完成，相对于施工安装阶段要求的时间更长，因此装配式建筑的设计阶段和构件制作阶段需要更长的时间，施工安装阶段的开工时间相对较晚。笔者建议，取消或弱化原法对装配式建筑开工时间的要求，若必须要求，可将构件模具制作的开始时间视为开工时间，同时对装配式建筑项目的总工期提出要求。

3）针对第13条企业资质管理的内容，笔者建议应淡化工程建设企业的资质管理，第十三条的原文为“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。”(www.xing528.com)

从我国目前对建筑企业资质管理存在的主要问题看，由于企业资质的层次类别繁多，导致行业分割严重，原法规定企业只能在资质登记许可的范围内中进行建筑活动，不能凭借企业自身的能力在整个建筑市场上自由选择，降低了市场选择的灵活性和企业自主自由扩展的积极性。装配式建筑在我国还处于起步阶段，很多建筑企业还没有相应的企业资质，如果按照原法的规定，很多目前从事装配式建筑的企业都属于违法经营。同时，我国建筑施工企业资质管理更加容易导致政府越位管理，按市场经济理念，行业的进入门槛应是企业间的市场竞争建立起来，而不是通过获得政府认定的许可资质后方可从事相应的活动。这也造成了一些拥有高资质等级的企业依靠贩卖资质生存，增加了企业惰性，缺乏市场竞争力。而一些拥有装配式建筑技术和实力的新企业由于资质的限制而无法承揽更大的工程，无法参与到更广阔空间的市场竞争。笔者建议应淡化建筑工程企业的资质管理，应强化个人执业资格的管理，这样使建筑工程的相关主体的责任更加明晰，强化相关主体单位负责人的责任意识，更有利于追责。

4）对第三章第十九条关于建筑工程发包内容，笔者建议应明确对非政府投资项目招投标不予强制实施。第十九条原文为“建筑工程依法实行招标发包，对不适于招标发包的可以直接发包。”

政府应对政府投资的工程要求必须履行招标发包程序，而政府对民营企业间的合法经营和契约行为不应强制干预。因此不是所有建筑工程必须进行招标发包活动，这一条款应予以明确。同时应规定参建各方的招标投标，不得以价格作为唯一的中标条件，避免低价中标。目前，对非政府资金投资的工程项目可由建设单位自主决定是否进行招标投标的改革措施已经在国内许多地方实施，应尽快对法律进行相应的修改。

5）针对第四章第三十一条关于监理内容，笔者建议监理单位不一定受建设单位委托，而应推行相对第三方监理。第三十一条原文如下：“实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同。”

目前，我国的监理制度没有充分发挥其对工程质量安全的监理作用，这主要是由于监理单位受建设单位的委托管理，其监督话语权弱，成为建设方或总包方的附庸。笔者建议，增强监理单位的监督职能，更好地发挥监督作用，应探索和推行第三方监理，监理单位可以受保险机构等委托进行监理，装配式建筑还应明确进行驻厂监理。

6）针对第六章第六十二条的关于质量保修制度，笔者建议应推行建筑工程质量强制保险制度。第六十二条原文为：“建筑工程实行质量保修制度。建筑工程的保修范围应当包括地基基础工程、主体结构工程、屋面防水工程和其他土建工程，以及电气管线、上下水管线的安装工程，供热、供冷系统工程等项目；保修的期限应当按照保证建筑物合理寿命年限内正常使用，维护使用者合法权益的原则确定。具体的保修范围和最低保修期限由国务院规定。”

在建筑领域引入质量保险制度是国外建筑界行之有效的一种模式和做法。装配式建筑的发展使建筑各责任主体的责任更利于追溯，质量责任体系更加完善，这为推行建筑工程质量保险制度奠定了基础。笔者建议，应参考机动车强制保险的做法，用法律明确强制推行建筑工程质量强制保险。由保险公司介入到工程建设过程中，可委托监理机构进行质量安全监管，形成第三方监理，这样三方责任主体为了各自利益可充分相互监督，更有利于保证工程质量。政府管理工程建设由原来企业所交的各种质量保证金、房屋维修基金等可改为保险费，其他工程建设的保证金都可取消，在这方面我国个别省市已有试点，应全面推行。

以上这些对《建筑法》的意见，主要从适应装配式建筑的发展角度提出，笔者认为，装配式建筑是建筑业发展的必然趋势，必须要以装配式建筑的理念去改革现有不适应其发展的相关法律法规。