政策因子效用实证分析：城市空间治理理论实践

对于多种类别政策因子的效用实证分析，可通过各类用地适宜性评价要素因子权重的高低对比，分析不同政策因子影响力的强弱。通过CA-Markov预测结果中多类别政策权重的对比，探究对于城市空间增长影响显著的政策工具类型，探寻政策工具产生效用或者失去效用的原因，有助于为武汉市未来的空间治理提供针对性决策，为政策发布部门间协调工作、实施监管提供有效的数据支撑。

8.4.1.1　1996—2005年政策因子效用实证分析

通过模拟得到2005年预测结果的各类用地适宜性评价要素因子权重，此处主要选取工业用地进行分析。1996—2005年工业用地适宜性评价要素因子权重表见表8.9。

表8.9　1996—2005年工业用地适宜性评价要素因子权重表

由表8.9可知，部分政策因子权重值较高，影响较大。研究初期，考虑到各分区经济发展速度和水平的差异以及人口要素对于工业用地增长具有较大影响作用，故将分区人均工业增加值和分区人口因子赋予较高权重值，经过反复模拟发现，分区人口因子对于各区的发展影响较弱。推测原因为人口要素的集中性与空间发展的趋势背道而驰，故将分区人口因子取消。

模拟结果表明，税收优惠政策和经济政策最为重要，对空间增长的影响力最强。由于城市扩张主要受工业企业的推动，工业布局更易受成本因素主导，因此税收优惠政策对武汉空间扩张具有显著推动作用。该政策在武汉经济技术开发区及东湖新技术开发区有明显效用，到2005年，这两个国家级新区快速扩张。由于1996年武汉市城镇化水平进入快速发展时期，城市发展更易受外界政策驱动，故在税收优惠政策、经济政策及规划政策的作用下，城市的增长呈现快速蔓延式扩张。

规划重点发展区及计划重点发展区的政策对武汉空间增长也有较大影响。在此政策影响下，武汉城区蔡甸、阳逻、纸坊及吴家山等地有了大幅度扩张。但2005年土地利用变化预测图与用地现状图的对比显示，规划政策的实施仍与现实有一定出入，如蔡甸、滠口、金口等地规划确定发展的重点镇未能完全达到预期发展状态，部分地区发展更易受周边交通环境的影响，导致布局零散，外围重点镇的外框式扩展与所属区块的核心区相距甚远等，这些都说明规划政策的实施存在诸多非确定性，政策层面影响因子对城市空间增长的作用与预期存在偏差。

此外，环境因素、市场因素对1996—2005年研究期间的城市空间增长也有一定影响。通过1996年和2005年的用地现状图对比可知，在土地利用规划限制、交通环线和放射性快速路的合力下，三环线的周边区域内工业用地迅速扩张，在基础设施等环境因素的影响下，新增工业用地倾向于靠近已开发地区的外围发展，且趋向于与主城区融合连成一片，这加剧了主城区迅速蔓延的状况。

8.4.1.2　2005—2013年政策因子效用实证分析(www.xing528.com)

通过模拟得到2013年预测结果的各类用地适宜性评价要素因子权重，此处主要选取工业用地、居住用地、公共服务设施用地三大类进行分析。相关适宜性评价要素因子权重表见表8.10和表8.11。

表8.10　2005—2013年工业用地适宜性评价要素因子权重表

表8.11　2005—2013年居住用地、公共服务设施用地适宜性评价要素因子权重

由表8.10可知，各因子权重间总体差异不大，影响相当。研究初期，考虑到各分区经济发展速度和水平的差异以及人口要素对于工业用地增长具有较大影响作用，故将分区人均工业增加值和分区人口因子赋予较高权重值，但在分析过程中发现，由于人口要素在中心城区的聚集作用，分区人口因子会增加中心城区的发展适宜性，而新城组团的发展适宜性降低，与规划、经济政策的引导背道而驰，故后将分区人口因子取消。分区人均工业增加值因子对工业用地增长的作用并不明显，推测可能的原因为武汉市现状的工业用地增长受区域自身经济发展水平影响不大，其选址更加易于受规划政策、经济政策、税收优惠政策的影响，这在一定程度上说明武汉市工业用地依赖于市场因素自发增长的势头较弱，受政策引导的影响较为明显。武汉市发育程度较高、具有广泛联系性和集聚性的工业用地较少，规划、经济和税收政策的引导则有利于建立工业企业在地理空间上的联系，提升工业发展的潜力。

对工业用地转变带动作用最大的三个要素因子为规划政策中的城市规划重点发展区因子、经济政策中的招商引资目标因子和土地利用规划限制发展区因子；其次是土地出让金因子、国家级开发区税收优惠政策因子和经济政策中的重点区六大新城组群因子。可见，直接政策中的重点发展区因子，间接政策中的经济发展目标和税收优惠政策对工业用地增长的影响最为显著。总体来说，直接政策对于空间增长的带动作用大于间接政策，但间接政策的作用也不容忽视，主要体现在对工业组群在发展起步阶段的鼓励、引导以及行政手段支持，武汉市三个国家级新区的快速发展便印证了这一点。

虽然政策因素有其重要性和影响力，但在实施过程中，地域间工业发展的不平衡现象仍较为明显，组群区域之间空间增长的差异明显，具体表现为新城未能完好承接主城人口疏散及产业迁移，组群区域经济人口规模效益尚未形成，而各组群城市建设活动依然围绕中心城区展开，主城边缘扩展迅猛，组群跨越式扩展趋势不明显，反映出新城组群增长引擎不足，难以达到规模经济，用地扩展缓慢等问题，这也是国民经济和社会发展计划中的六大新城组群政策影响力较低的原因，并进一步说明了城市空间结构的政策要求、产业布局的空间政策要求达到预期目标的难度较大，容易出现结构性偏差。对比土地利用变化预测图与用地现状图，不论是自发形成、自主增长的工业用地，还是受政策驱动的工业用地，都与市场因素和环境因素引导的方向十分吻合。

由表8.11可知，与开阔水面的距离、与现状建设用地的距离两个因子占据了绝对的影响地位，规划政策的影响力最弱。研究初期，居住用地、公共服务设施用地适宜性评价因子包括了与道路的距离因子、土地出让金因子，但在预测过程中发现，居住用地、公共服务设施用地的增长与这两个因子并没有明显的相关关系。规划政策的影响力弱说明市场化的居住用地和公共服务设施用地增长具有很强的趋利性，且其增长对开阔水面的侵蚀作用明显。