城市空间治理：直接政策工具的实证探讨

在经济水平大幅提高的当下，基于耕地保护下的土地管理政策面临失效。受各方影响，土地规模不断被突破，而各种用地的低效性，造成土地政策无法有效引导城市空间增长，城市空间无序蔓延。尽管出于保护耕地的目的，规划管理政策对全市内土地规模、用地布局及功能结构进行了战略安排，但其实施结果与预期仍存在结构性偏差，土地规模的一再突破使规划管理的绩效遭受质疑。同时规划用地规模及用地布局的预测本身也存在一定片面性，使其预测结果缺乏准确性，但追溯本源，正是规划管理政策的失效，导致规划管理出现问题。

以规划管理体制为视角探究武汉市城市空间增长，可以看出导致城市空间蔓延的因素之一是土地利用的低效性，城市“圈地潮”及农村“扩张热”现象，则是导致城市外围地区不断蔓延、农地规模指标不断突破的主要原因。开发商为追逐其自身利益，对于未征用土地虎视眈眈，而大量已征用地未充分发挥其最大经济效益，土地征而不用或利用低效。在此现象下，土地资源大量流失，城市边缘区农用地不断被侵占，生态环境破坏严重，城市空间增长边界向外扩张。而基于城市空间治理下制定的土地利用政策，对此不良现象并未产生实效，城市空间的不断蔓延令人担忧。

在总体规划的管理过程中，规划管理政策的实施不尽人意。经过多年的用地演变，与1996版城市总体规划的空间发展政策相比，实际的城市用地扩张在空间发展方向上有明显偏差。主城区外围七个重点镇的发展并未享受到来自主城区人口疏散及产业转移规划政策的红利，人口及产业仍未形成规模聚集效应，其发展有向中心城区边缘聚集的趋势。三环线以外的重点发展区，在交通和产业的拓展带动下，用地得到快速扩张，促进了人口及产业大量聚集，但城区外围产业依托主城区发展，导致外围核心区竞争力削弱，发展动力不足，加剧了地区的不平衡。规划管理政策的实施效果与前景预测存在较大出入，其政策失效既受外界因素的干扰及刺激，也有来自规划管理体制的内部问题。

摒除规划管理对规划实施监管不力的因素，其管理权限的分散性是造成规划管理政策失效的主要原因。2008年8月，由武汉市委出台的《关于围绕“两型社会”建设完善城市管理体制的若干意见》（以下简称《意见》）提到的下放权限是继2004年之后又一次权力下放，《意见》提出由区级政府及其职能部门接替市级政府有关土地、规划及建设等的审批管理权限。《意见》指出除涉及系统性、特殊性及全局性问题，并对城市历史人文、景观风貌、建筑格局及自然生态环境有重大影响的建设项目外，辖区内建设项目实施的规划许可、预审，统一由中心城区规划分局依据总体规划及控制性详细规划负责，并报市级规划局核准；除跨区域线性工程和重大市政公用设施工程外，辖区内建设项目实施的规划许可、审批，统一由开发区和远城区规划管理部门依据总体规划及控制性详细规划负责，并报市级规划局备案。以王家墩CBD及阳逻经济技术开发区开发建设管理权限为例，前者区内的土地整治、拆迁改造、配套设施完善、招商引资及建设管理等工作交由硚口区及江汉区承担，后者管理体制由市区共建转为新洲区负责。

权力的再次下放展现政府优化政务环境、提高行政效率的决心，然而部分权力的下放会带来一定负外部性，造成政策实施结果与预期目标存在偏差。城市规划的整体性特征使得区级政府在处理日常管理事务时必须遵循统一管理原则，然而区级政府利益代表的局限性，使其无法站在全市高度统筹规划，易造成城市整体发展的不协调。(www.xing528.com)

规划管理权限的下放使审批权限自由化，给区县经济带来更大发展空间。建设项目用地不再限制于上级政府的管理，自由化的审批权限实现其在区县内的选择最大化。主城区内交通设施的便利性及配套服务的完善性，使外围区县向主城区边缘发展，同时依托主要交通干道和通过对土地价格比较优势的衡量，加大招商引资力度，促进了主城区边缘外围城区的经济发展，城市空间即表现出快速增长的态势。

市级规划审批权力下放区级，以及区级政府经济利益最大化的诉求协同带动了外围城区的空间拓展，给武汉市城市空间治理带来挑战。就城市空间增长政策的实施效果而言，将武汉市规划管理权限上收是高效管理城市空间增长的最佳途径。唯有此，才能实现市级规划部门对全市规划管理的统一部署及资源配置的最大化；才能严控区级土地的无序蔓延和城市空间的盲目扩张；才能缓解武汉市三环线外边缘地区用地的过分增长。

因此有必要从规划管理体制内部探讨城市空间治理，规划管理权限的上收是控制外围城区用地扩张的最根本方法。