城市空间治理的直接政策工具

直接作用于城市空间、对空间资源进行配置的政策工具称作城市空间治理的直接政策工具。观察国务院组成部门的职能分工，基本可以判断以空间资源配置管理作为核心职能的部门有两个：一是住房和城乡建设部（以下简称“住建部”），二是自然资源部。两个部门各自构建了以部门管理目标为导向的管理空间增长的政策工具。

6.2.1.1　城市空间增长边界

增长边界作为城市空间治理最直接的工具，在国内属于较早开始实施的管理政策，与国外的城市增长边界（urban growth boundary，UGB）不同的是，国内更加重视对城市空间的管控，所以提出了城市空间增长边界（urban space growth bundary，USGB）。在2006年住建部颁布的《城市规划编制办法》中明确提出：“研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围。”

在城市空间增长边界早期的实践中，一方面城市发展的不确定性和城市的快速扩张增加了边界确定的难度，诸多城市如北京、上海、宁波等的总体规划预测的人口规模已被突破。另一方面，一些城市受利益驱使不断提高土地需求，过高评估城市扩张速度，往往划定过于“宽大”的城市空间增长边界，并因未因地制宜而难以起到“修身”与“保暖”的作用^[1]。城市经济和投资规模不断扩大，“空间增长边界”的法定地位难以保障，相应的监督与管理机制也尚未建立起来，所以在城市建设过程中城市增长边界经常被越过。

随着党中央对城镇空间资源约束程度的加强，城市空间增长边界也受到重视。以北京市为例，2016年2月，北京基本完成了全市域生态红线和城市空间增长边界划定工作。预期通过严格执行相关规划，彻底遏制城市“摊大饼”无序蔓延的状况。2016年，北京市规划委副主任在“习总书记视察北京讲话两周年来北京市新举措新变化新成果”新闻发布会上介绍，为贯彻落实总书记关于“优化城乡空间布局”的指示要求，建立全域空间管控体系，北京市将市域空间划分为生态红线区、集中建设区和限制建设区，基本完成了全市域生态红线和城市空间增长边界划定工作^[2]。其中，生态红线区面积约占市域面积的70%。与此同时，北京结合市域环境容量、功能疏解、减量发展的目标，将中心城、新城、镇中心区、独立城镇组团、重点功能区划为集中建设区，其面积约为市域面积的16%。在集中建设区外划定城市增长刚性边界，城镇建设项目选址建设均应控制在城市空间增长边界以内，坚决遏制城市“摊大饼”式发展。

6.2.1.2　绿带

国内的绿带政策是在借鉴英国等欧美发达国家相关做法的基础上，由少数大城市开始自主推行的一种规划政策。20世纪末，在城市规模持续扩大和近郊农田不断被占领的情况下，北京、上海和广东开始编制绿带规划，在城市主城区或者组团之间确定一个相对较宽的环城绿带，其初衷是限制城市的无序蔓延，但是经过多年实践，绿带宽度不断减少，无法承担分割城区和限制城市空间无序发展的任务，很多城市的环城绿带实际成为一种郊野公园和游憩景观，绿带政策的实施结果普遍不尽如人意。

北京早在1958年总体规划中就确定了“分散集团式”的城市形态，同时也形成了绿化隔离地区的概念。绿化隔离地区是阻隔城市“摊大饼”的重要工具，在历版北京市总体规划中作为重要控制内容保留了下来。但是由于实施问题，原规划面积为350 km2的绿化隔离地区在2000年编制的《北京市绿化隔离地区绿地系统总体规划》中已经减少到241.37 km2，而其中的规划绿地（公园、防护绿地和生产绿地）只有125 km2^[3]，中心城区与近郊的界限已模糊。广东和上海的绿带规划实施也遇到了相同的问题，究其主要原因是绿带政策实施缺乏法律的权威性和规划体系的完整性作为保障^[4]。

上海市在2002年就颁布实施了《上海市环城绿带管理办法》（以下简称《办法》），《办法》确定环城绿带具体由上海市规划国土资源局会同市绿化和市容管理局共同划定，规划图如图6.5所示。2012年施行了《环城绿带工程设计规范》（DG/TJ 08—2112—2012），经过多年的建设，沿上海外环线外侧环中心城区，一条宽约500 m、总面积超过3000 hm2的环城绿带初步建成。环城绿带由100 m宽的纯林带和400 m宽的绿带组成，其中纯林带人为干扰较少，为构建动植物生态群落创造了适宜的环境；400 m宽的绿带内，建有苗圃、花圃、纪念林地和以文化旅游、体育休闲等为主题的大型公园，供市民娱乐、休憩。但之后上海市的环城绿带逐渐蜕化成环城公园体系，失去了在城市空间治理方面的意义。

图6.5　上海市环城绿带规划图

（来源：上海市园林科学规划研究院）

6.2.1.3　三区四线

“三区四线”是城市总体规划强制性内容，也是总体规划的重要组成部分。“三区”指禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，“四线”指绿线、蓝线、紫线和黄线。“三区”主要是控制城镇规划区内开发地块的数量和位置，“四线”是针对保障城镇正常运转和提高生活质量的基础设施和建筑空间所做的具体保护规定。以枣阳市为例，其规划区“三区四线”划定图如图6.6所示。

图6.6　枣阳市规划区“三区四线”划定图

（来源：湖北省规划设计研究院）

1.禁止建设区

禁止建设区包括基本农田、行洪河道、水源地一级保护区、风景名胜区核心区、自然保护区核心区和缓冲区、森林湿地公园生态保育区和恢复重建区、地质公园核心区、道路红线内、区域性市政走廊用地范围、城市绿地、地质灾害易发区、矿产采空区、文物保护单位保护范围等。这些区域禁止城市建设开发活动。

2.限制建设区

限制建设区包括水源地二级保护区、地下水防护区、风景名胜区非核心区、自然保护区非核心区和缓冲区、森林公园非生态保育区、湿地公园非保育区和恢复重建区、地质公园非核心区、海陆交界生态敏感区和灾害易发区、文物保护单位建设控制地带、文物地下埋藏区、机场噪声控制区、市政走廊预留和道路红线外控制区、矿产采空区外围、地质灾害低易发区、蓄涝洪区、行洪河道外围一定范围等。这些区域限制城市建设开发活动。

3.适宜建设区

适宜建设区指已经划定为城市建设用地的区域。在这些区域内应合理安排生产用地、生活用地和生态用地，合理确定开发时序、开发模式和开发强度。

4.绿线

绿线指划定城市各类绿地范围的控制线，规定保护要求和控制指标。

5.蓝线

蓝线指划定在城市规划中确定的江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线，规定保护要求和控制指标。

6.紫线

紫线指划定国家历史文化名城内的历史文化街区和省、自治区、直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线，以及城市历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线。

7.黄线

黄线指划定对城市发展全局有影响、必须控制的城市基础设施用地的控制界线，规定保护要求和控制指标。

住建部已经出台关于“四线”的管理办法，具有一定法律效力，对在城镇规划控制范围内的任何单位和个人的新建和改造活动具有直接约束效力，因该管理办法同时又作为城市总体规划的强制性内容，所以实施效果较好。

6.2.1.4　基本生态控制线

基本生态控制线是为保障城市基本生态安全，维护生态系统的科学性、完整性和连续性，防止城市建设无序蔓延，在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下，根据有关法律、法规，结合城市实际情况划定的生态保护范围界线。深圳和武汉等大城市编制过基本生态控制线规划。

1.深圳市基本生态控制线管理规定

深圳市在2005年制定了《深圳市基本生态控制线管理规定》，依据此规定，深圳市974 km2的土地被划入基本生态控制线范围内，如图6.7所示，同时被划入的土地的利用方式也受到了控制，其主要控制内容包括以下几个方面。

图6.7　深圳市基本生态控制线范围

（来源：深圳市规划和国土资源委员会）

（1）活动限制。

除下列情形外，禁止在基本生态控制线范围内进行建设：

①重大道路交通设施；(www.xing528.com)

②市政公用设施；

③旅游设施；

④公园。

上述所列建设项目应作为环境影响重大项目依法进行可行性研究、环境影响评价及规划选址论证。在规划选址批准之前，应在市主要新闻媒体和政府网站公示，公示时间不少于30日。已批建设项目，要优先考虑环境保护，加强各项配套环保及绿化工程建设，严格控制开发强度。

（2）建设要求。

基本生态控制线内已建合法建筑物、构筑物，不得擅自改建和扩建。

基本生态控制线范围内的原农村居民点应依据有关规划制定搬迁方案，逐步实施。确需在原址改造的，应制定改造专项规划，经市规划主管部门会同有关部门审核公示后，报市政府批准。

2.武汉市基本生态控制线管理规定

武汉市于2012年正式颁布《武汉市基本生态控制线管理规定》（市人民政府第224号令），首次实现了生态框架的制度化管理，基本生态控制线规划如图6.8所示。为推进基本生态控制线的精细化管理，依据《武汉市城市总体规划（2010—2020年）》和《武汉都市发展区“1+6”空间发展战略实施规划》，武汉市国土资源和规划局组织编制了《武汉都市发展区1：2000基本生态控制线规划》，为规范基本生态控制线的管理，2016年10月施行了《武汉市基本生态控制线管理条例》，其主要内容有以下几个方面。

（1）非法定不得变动程序。

条例明确规定，非依法定条件和程序，不得调整基本生态控制线。

对基本生态控制线的调整程序、条例要求，由区政府在媒体和网站上公示调整申请，征求公众和利害关系人的意见，并组织可行性论证和环境评估，经区人大审议后向市政府申请。

此外，条例特别指出，涉及生态底线区调整的，市人民政府在审批前应当将调整方案提交市人大常委会审议。

（2）社会公示不少于30日。

条例明确规定，基本生态控制线划定工作要广泛征求社会各界意见，包括应当征求市人民政府相关部门和各区人民政府意见，采取论证会、听证会或其他方式征求专家和公众意见，并且要求向社会公示，且时间不少于30日。

（3）禁止与生态保护抵触。

图6.8　武汉市基本生态控制线规划

（来源：武汉市国土资源和规划局）

条例明确规定，生态底线区仅允许五类项目进入，包括以生态保护、景观绿化为主的公园及其必要的配套设施，自然保护区、风景名胜区内必要的配套设施；符合规划要求的农业生产和农村生活、服务设施以及乡村旅游设施；对区域具有系统性影响的道路交通设施及市政公用设施；生态修复、应急抢险救灾设施；国家标准对项目选址有特殊要求的建设项目。

此外，生态发展区内除生态底线区准入的项目外，还允许生态型休闲度假项目、必要的公益性服务设施、其他与生态保护不相抵触的项目进入。

（4）建立生态补偿机制。

为调动各方面积极性，加快推进基本生态控制线保护工作，条例从资金保障、生态补偿、激励机制等方面做出细化规定。

（5）纳入绩效考核。

条例明确规定，市、区人民政府应当每年向同级人大常委会报告基本生态控制线管理工作情况；市人民政府应当建立基本生态控制线管理考核体系，将基本生态控制线管理工作纳入对区人民政府及其负责人、市人民政府相关部门及其负责人的考核内容。

条例同时鼓励社会公众力量参与监督，明确政府建立信息公开和公众参与制度，鼓励单位和个人参与基本生态控制线保护活动，对做出显著成绩的单位和个人给予奖励，对查证属实的举报予以奖励。

6.2.1.5　土地利用总体规划

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理和保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划是指在各级行政区域内，根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内（通常为十五年）土地利用的总体安排。

土地利用总体规划的编制通常分为两大层面：自然资源部负责全国土地利用总体规划大纲的编制，为全国层面的土地利用和省市县下级土地利用总体规划提供基本依据；省市县的国土行政管理部门针对管辖区内的土地用途做出具体规划和管理，总体说来土地利用总体规划的基本准则是农田特别是基本农田不能减少。北京市土地利用总体规划（2006—2020年）如图6.9所示。

6.2.1.6　城市开发边界

中央城镇化工作会议于2013年12月12日至13日在北京举行。会议要求：尽快划定每个城市特别是特大城市的开发边界，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。城市开发边界最早由原国土资源部（以下简称“国土部”）提出，初衷在于保护基本农田的数量和品质，防止出现“占优补次”现象，由国土部和住建部共同探索推广实施。国土部、住建部配合修订相关规划以便城市划定边界，制止各地城市无节制扩张规模的“摊大饼”现象。2014年1月，国土部部长表示，今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应，除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市的新增建设用地。

图6.9　北京市土地利用总体规划（2006—2020年）

（来源：北京市人民政府官网）

对于具体的城市开发边界如何划定，理论和实践都在探索之中，目前还没有成熟的理论框架和实践成果。当前主要的探索包括以下四个部分。第一部分，中国规划实践中“城市开发边界”相关的思维演变经历了从终极蓝图到弹性规划再到设置底线的过程，规划在理论和技术的选择上是合乎城市发展规律的。第二部分，防止将“城市开发边界”简单理解为只是在城市总体规划的适建区中划出一条界线，在严格保护资源和环境要素、维护公共安全等底线思维基础上，研究“城市开发边界”和其他规划工具可以综合利用的途径。考虑各种空间管制政策工具的协同性和有效性，使规划管理从被动走向主动。第三部分，在充分尊重国家法律制度的前提下，充分利用现行政策工具，提高“城市开发边界”的政策设计的效用，对城市蔓延问题的深层原因提出有针对性的创新制度解决方案。第四部分作为结论，提出划定“城市开发边界”本质上是一个政策设计过程，应通过部门协作，协同发挥既有工具的管理作用，对完善“四线”管理制度提出若干建议^[5]。

对于基本实施措施，国土部联合农业部出台了“永久基本农田”制度，探索在已划定的基本农田基础上，推进划定永久基本农田，即无论什么情况都不能改变永久农田的用途，让永久农田成为人们心目中不可侵犯的“神圣之地”。

6.2.1.7　建设用地指标流转

基于国家改革方针政策，在满足基本农田不减少的前提下，设置的地方建设用地指标流转政策直接、积极地影响了城市空间增长。如重庆的“地票政策”。所谓地票，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦和土地管理部门严格验收后所产生的指标。企业购得的地票，可以纳入新增建设用地计划，增加相同数量的城镇建设用地。

重庆升为直辖市后，城市建设用地指标变得紧张，而重庆农村的人均建设用地面积为220～250 m2，远远超过全国水平。虽然总的建设用地面积还较大，但是并没有充分利用。主要原因是大多数农村人口已经在城镇居住了，虽然户籍还在农村，但事实上已经在城镇买了房，有稳定工作，而在农村的住宅和农田逐渐被荒废。《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2019〕3号）正式批准重庆建立统筹城乡的土地利用制度，在确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高的基础上，稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。以2008年6月27日国土部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》为基础，2008年11月17日，重庆市人民政府第22次常务会议通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》，2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌，该交易所以“地票”作为主要交易标的，中国的地票交易制度就此诞生。它也是在国家城乡统筹战略下，率先探索完善农村土地管理制度的改革工具。通过农村土地交易所，农村的耕地资源和建设用地资源得到集约化利用。

重庆农村土地交易所成立后，主要开展农村土地实物、指标交易。实物交易主要是指耕地、林地等农用地使用权或承包经营权交易，指标交易则极大缓解了城市建设用地紧张的局面。中国以往征收农村土地开展城镇建设，只能依靠国家每年下达的有限指标，而地票交易的出现，则让现实的用地制度多出了一条市场化的渠道。并且产生地票的土地都是通过对闲置农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦之后形成的。复垦整理置换出相应的城市建设用地指标，同时保证了基本农田的数量。地票将逐渐替代政府征地，成为经营性用地需求的指标来源，参与城乡统筹市场，同时促进城市空间增长。