现行空间治理监督制度存在的主要问题及其解决方案

5.4.2.1　以内为主的监督机制

根据现行的城市空间治理监督机制，在内部监督层面，由于涉及城市空间治理的计划、土地、规划及建设四个部门在行政等级上的平行性，部门之间横向的内部监督难以开展。各类实践得到的经验显示，监督如医生给自己开刀一样，这是非常困难的。只有不同的监督主体才能做到严格约束，铁面无私。这并不是由行为人的道德内约束的特点决定的，而是由监督的外在强制性决定的。所以在客观上，监督主体和监督客体不能共存在同一个组织单元中^[16]。因此，更需要外部监督的介入来保障各部门之间行政的监督衔接。

在中国空间治理的外部监督机制中，公检法的司法监督偏重于行政监督、政党监督、事后监督、审计监督，尤其偏重于对单个主体的行政行为的监督。由于城市空间治理是城市发展中的重大问题，涉及复杂的利益分配及权力分割，这样的特性注定了其行政监督需要从多方面考虑。而事后监督及个体监督对于城市空间治理难以发挥效率。另外，由于中国现有社会监督及舆论监督的发展仍不完善，外部监督在现有行政透明度不高的情况下仍显薄弱。

外部监督的缺失是由监督机制的不完善造成的，这同时也造成了很多监督环节的误区和空档。现代政治学也已经论证了，监督指向与权力指向实质上是一致的，任何一个健全民主的社会，它的监督指向都应该是平行制约和自上而下、自下而上的平衡配置、有机统一，不能强弱过分悬殊或者畸轻畸重。否则，就会导致监督在失衡状态下运行，从而增大权力的负效应^[17]。

2001年5月1日，某市某县县城江北西段发生高切坡垮塌，致使一幢建筑面积为4061 m2的9层楼房被摧毁掩埋，造成79人死亡，4人受伤。造成高切坡垮塌的地质原因是：发生地质灾害事故地点的地质构造复杂，受平行斜坡及与之直交的多组裂隙切割，砂岩体碎裂。这起地质灾害事故的发生，除有地质原因外，也有诸多的人为因素。该县政府在制定和实施城乡规划的过程中，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，是造成这次灾害事故的重要原因。1986年某省政府批准的县城总体规划对灾害事故发生地段的某新区未做建设用地安排。1993年县政府组织编制、1995年审定的该新区移民开发小区详细规划违反了总体规划，将灾害事故发生地段确定为建设用地，导致了该项目的选址错误。1997年12月经市政府批准的该县县城总体规划，确定灾害事故发生地段为非建设用地。但是，县政府没有根据修编后的总体规划修改1993年详细规划，也没有对灾害事故发生地段的建设用地进行调整。县政府为了加快新区发展，授权有关部门对建设项目采取两小时内办完所有审批手续的做法，使法定的规划管理程序流于形式，为该项目在选址、定点、施工以及验收中的一系列违法行为提供了客观条件^[18]。这实际上是一个内部监督失效与外部监督缺失两个问题同时存在的案例。在该案例中，详细规划违反了总体规划的规定是造成事故的主要原因，县政府行政体系中，规划相关部门对详细规划的编制与实施没有起到监督与核实的作用，宽松的管理措施也使得该规划审批与建设顺利进行；整个规划过程中，政府规划部门以外的其他部门也没有起到监督作用，使得该事件的发生无法避免。

5.4.2.2　抽象行政行为监督缺失

行政行为以其对象是否特定为标准，分成具体和抽象两种行政行为。抽象行政行为，是指国家行政机关针对不特定管理对象而制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为，其行为形式体现为行政法律文件，其中包括规范文件和非规范文件。(www.xing528.com)

抽象行政行为具有层次多、主体广的特性，从乡镇政府到国务院各部委都有权力制定各种效力不一的“红头文件”。在实践中它们是很多行政机关的执法依据，拥有很大的影响力。此外，由于行政机关实施抽象行政行为的监督弱、程序少的特性，也造成了一些相应的问题。

在现行城市空间治理中，抽象行政行为主要体现为国家行政机关针对城市空间治理对象而制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。以武汉为例，有《武汉市城市规划条例》《武汉市城市建筑规划管理技术规定》《武汉市土地储备管理办法》等。对这些抽象行政行为的监督，现行的监督制度仅为备案审查，远远起不到有效监督的作用；相应的决策监督与过程监督的缺失，也难以保障抽象行政行为的科学性与公正性。另外，违反此类文件规定应付出的赔偿也十分有限。这些影响了中国依法行政的进程，有碍抽象行政行为的科学性建设^[19]。

5.4.2.3　偏重事后追惩的局限性

追惩性的事后监督往往难以避免决策的重大失误，特别是在空间管理领域，土地的使用性质改变的代价很大。根据行政监督主体介入监督客体的不同发展阶段，可以将监督划分为事前监督、事中监督以及事后监督三种类型。理论上说，有监督权力的主体应该介入每一个发展阶段，不能顾此失彼。监督主体可以根据最佳的监督效果来决定在监督事件中何时介入。对于专门的监督机构来说，只重视事后监督是不恰当的，如果将全部注意力放在追惩上，就会产生功能上的缺陷。由于自然文化遗产资源、生态资源具有不可再生性，破坏后就算恢复了也只是没有价值的人工化的景观和“假古董”，所以城市空间治理也一定要进行事前监督和事中监督。正是由于这些资源的不可再生性，大部分发达国家都做出了相应规定，对不可再生资源进行保护，以免其因城市的蔓延而破坏。

从现行的城市空间增长监督机制可以看出，其监督主体呈现多元化的特点，但是规范化的多元监督体制分工并没有形成，缺乏核心主导部门，重复监督现象严重。目前，中国空间治理监督系统内部各个构成部分——计划部门、土地部门、规划部门及建设部门等均是相对独立的系统；在具体运行过程中，由于职能的重复、交叉，导致权限、职责不清，再加上整体的监督体系没有一个带头的部门，相互之间缺乏应有的协调和沟通，会出现相互推诿、扯皮的现象。例如，对于国有土地上的建设活动，涉及土地部门、规划部门及建设部门的多头管理，因此产生各个监督部门对同一个监督客体进行重复监督的现象，导致有的监督部门空有其名，缺乏实质；部分监督工作相互推诿，无法落实到位；部分监督措施令出自多个监督部门，部门之间又难以协调。这样不仅很大程度地影响了相关行政监督部门的威信，还降低了中国监督体制的总体效能^[20]。