城市空间治理执行制度的变革路径

5.3.2.1　适度分离行政管理部门的决策权和执行权

目前，涉及空间治理的行政部门的决策权和执行权多数相对集中，在当前的制度环境下，决策权和执行权的相对集中易产生部门利益，从而很难落实中央和地方政府的总体决策。前述建立空间规划委员会就是要相对集中关于空间治理的权力，上收行政管理部门的部分决策权，以便其集中精力做好关于空间的具体执行事务。

5.3.2.2　建立权责明确的联合行政机制

当今世界的各国政府，尽管其部门分工的具体形式不同，但都采取了分工这种方式。随着社会经济的发展、科技的进步，国家的行政事务日益繁忙，政府需要处理的事情越来越复杂，这就使政府管理分工越来越细，专业化程度也越来越高，从而造成了行政机构的扩张。

分工的细化、机构的扩张带来的一大问题便是行政管理中的条块分割。为了解决这个问题，在细化职能分工的情况下，应控制机构的扩张，建立大部制的管理模式。明确部门的衔接关系及分工情况，推进联合行政机制的建立，以保障行政结构的协调统一。

由于城市空间治理工作是涉及多部门参与的行政过程，它最核心的内容是城市土地和空间资源的合理使用及配置。因此，应分清各部门在核心管理职能上的事权，避免多头管理或管理真空的出现。发改部门主要负责对经济社会发展的引导；规划部门负责指导并参与土地的分等定级和转让出让，负责制定城市空间治理区域内土地开发利用的指导原则以及对土地投放的总量控制和时序安排；土地部门主要负责用地总量和土地供应的控制，针对耕地资源进行保护。同时，需要加强部门之间的事权衔接，明确城市空间治理中的综合协调职能，推进联合行政机制的建立。遵循“法约尔跳板”原理，需加强相关横向部门之间的协同，并且减少纵向的上下级机构间传递和协调的行政成本。具体来说，应该明确协调的行政程序以及各个环节的运行规则，需要大量协同管理的规划内容，比如在建项目的审批程序中需要取得相关部门的意见的，必须将规划主管部门与其他相关部门之间的权力、职责、义务界定明晰；各部门在整个程序中参与的环节、参与审批的权限时限和违规应当承担的责任等方面，都应该从法律的高度进行规定。

目前，国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用规划这三类规划存在着部分冲突矛盾；其他部门负责的各专项规划如环保规划、交通规划等，也存在着各自为政的局面。规划间的彼此冲突，使规划难以得到有效执行和实施。但是，空间资源有唯一性。在当前强调土地集约利用和城乡统筹的背景与要求下，各地对促进可持续发展的有效途径的探索已经从“管理分立”走向“联合行政”，这对于社会经济高速发展的发达城市来说更加有意义。“联合行政”的推进是新形势下城市空间治理工作中十分重要的新任务，是深化体制改革的重要举措，是城乡统筹发展的重要内容。

重庆市在这方面已经进行了相关的探索。2007年，重庆市城乡总体规划获批；同一年，重庆被划定为全国统筹城乡综合配套改革试验区。重庆市因此将区（县）城乡总体规划试点作为规划编制体系改革的关键环节，以此为契机开始实施统筹城乡的规划改革。十七大提出生态文明建设的目标，将生态保护建设规划纳入环境保护建设范畴之中，即空间开发的强度和性质要满足环境功能区的需要，并且达到节能减排的要求。因此，2009年重庆市发改委主导编制的“四规叠合”综合实施方案，在城市规划、土地规划、国民经济和社会发展规划的基础上，加入了环境保护规划。该方案是在大体上不改变现在的四大规划的编制程序和方式的基础上，按照“综合集成实施、功能定位导向、要素协调一致、互相衔接编制”的原则，在空间上进行四大规划的工作方式、要素协调及实施机制的探索工作。“四规叠合”的规划期限是五年，与一届政府的任期相同。“四规叠合”重在协调和落实，将五年内的耕地保护目标、生态环境保护目标、社会经济发展目标与空间资源合理挂钩，成为一届政府的行动准则，并成为吸引市场主体参与到建设之中的投资指南。(www.xing528.com)

5.3.2.3　提高公众参与力度，支持以社区和非政府组织为主导的过程参与

政务公开制度，是指国家行政机关和法律法规、规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理权的过程中，通过一定的形式，依法将有关行政事务的事项向社会公众或特定的个人公开，使其参与讨论和决定国家事务、社会公共事务和公益事业，对行政权实行监督的原则或制度。政务公开制度对于转变政府职能，改善行政运行机制，服务人民群众，推动依法行政，促进规划管理工作公开化、制度化、规范化，具有十分重要的意义。

在城市空间治理中，加强公众参与需做到以下四个方面。

（1）规划编制的公开。包括国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划及各专项规划等。

（2）城市空间治理审批公开。公开办事的程序、规划标准和时限来增加城市空间治理审批工作的透明度。为了使用地规划项目从受理开始就能做到透明公开，需要改进审批方式，对规划管理自动化信息系统的建设进行完善，以方便外部查询。

（3）城市空间治理审批后的管理公开。应监督建设单位依法进行建设，以便群众了解已批建设项目的规划方案，应加强公示制度的建设，并将其从城乡规划领域推进到整个城市空间治理领域，使得关系到城市空间增长的项目审批后，均能得到社会及舆论的及时监督。

（4）重视社区中的规划宣传和公众组织。构建规范的非政府组织框架，在城市空间治理的末端，即社区层面，形成政府、企业和非政府组织共治局面；非政府组织在城市空间治理中将承担宣传、教育的工作，组织当地居民有效地参与规划的执行过程，并以此加速形成广泛的“市民社会”。