解决现行城市空间治理的绩效问题

基于中国行政体制建设的现状，县级及以上地方人民政府行政主管部门是城市空间治理的行政主体；而对于县级以下地区，根据地区行政等级，由同级或上级政府行使行政权力，两者的行政主体不同。本文主要讨论县、市级地方人民政府的城市空间治理的行政权力。

5.3.1.1　职能与权力带来的部门利益

在行政组织结构中，行政职位是按照行政分工的原则确定的，它是组成一个部门、单位的基础。行政组织结构的横向结构是指职能部门由一级政府按照工作性质、权责分区以及行政目标被划分成多个平行的部分，协同实现本级政府的职能。

在城市空间治理过程中，所涉及的几个主要横向行政部门为发改部门、土地部门、规划部门和建设部门。在行政权力及职责的划分方面，四个部门各有侧重。政府综合部门中的发改部门承担着各类重要职能，包括编制本地区国民经济和社会发展的战略规划、结构调整、重大项目投资、总量平衡，主要起到制定发展规划、综合协调及资源分配的作用，其对本地区国民经济和社会发展情况有全面深入的了解。土地部门侧重对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者行为的组织和管理活动，主要包括地籍、建设用地、土地市场、耕地保护及土地法制等方面的管理。规划部门的权责重点是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设综合部署的具体安排和实施管理。其主要的管理手段通过“三证一书”的形式实现。而建设部门主要是进行建设项目的施工管理^[13]。

同级的横向组织部门，其行政权力并不完全均等。作为政府综合部门的发改部门，掌握着制定发展规划、综合协调及资源分配等重要权力。因此，虽然作为横向平行部门，发改部门却拥有更高的行政权力。在城市空间治理的过程中，发改部门的决策对于土地部门、规划部门和建设部门等便成为不得不执行的命令。改革开放后大力推动生产力的发展一直是主旋律，一些大型的项目在发改部门批准后得以迅速地实施，使城市空间的扩张加快。

5.3.1.2　缺乏实质性公众参与的执行过程(www.xing528.com)

目前与城市空间治理相关的行政管理部门能将大部分行政许可做到事前公告、事后公示。但这些行政许可公示出来只是公众参与的第一步，很多市民并不能及时浏览网站、媒体或者由于缺乏相应的技术知识而错过了申诉、质询的时间。此外，根据中国当前法律制度，规划不具备“可诉性”，从而导致了部分有问题的规划“带病”执行。

厦门PX事件：2006年，厦门市引进了海沧PX项目，选址于厦门市的海沧台商投资区。该项目在2004年获得国务院批准，2006年国家发改委批复核准，厦门PX项目通过了全部的立项审批程序，具有合法身份。在厦门市政府和众多投资企业努力下，2006年11月项目正式开工建设；建设期间，市民与专家陆续提出质疑，但是政府仍然在加快项目建设速度；在2007年6月初冲突爆发，市民集体“散步”事件后，政府迫于各方压力，停止建设并打算另行选址^[14]。

上海磁悬浮事件：2006年3月，沪杭磁悬浮项目获得国务院立项，7月环评称工程建设可行，上海市规划局进行磁悬浮项目规划公示。2007年1月，磁悬浮机场联络线项目开始向沿线小区居民公示，拆迁工作引起沿线居民强烈反对。同年12月，上海市规划局公示优化后的机场联络线草案，环评认为可行，但是沿线居民仍然不能接受，并采取“散步”行动的方式进行抵制。2008年3月，上海市政府以该项目还在论证过程中，暂停了本项目^[15]。

国外的城市空间治理公众参与程度较高，市民能全程参与其中，通过不断的沟通和谈判，市民的自组织甚至能够推动各项规划的执行，所以加强公众实质性参与是当前规划执行方面的基础问题。