城市空间治理的路径及实证

5.2.3.1　成立统一的决策组织——各级空间规划委员会

在中国，城市空间治理的决策所涉及的行政程序较多，参与部门包括发改部门、规划部门、土地部门等。部门利益的不同导致了决策内容难以协调，另外，目前中国城市规划委员会对于城市空间的管理仅限于规划、建设领域，对于其他如土地管理、发展规划制定等均不涉及。仅通过现有部门来实现对城市空间治理的有效控制，在中国现行条块分割的行政管理机制下，其效果并不明显。应借鉴国外城市空间规划委员会在建设中的经验，成立空间规划委员会的决策统筹体系，并将城市空间治理有关的决策事务纳入其中。

现行的城市规划委员会制度已经为个体决策向群体决策的转变奠定了良好的基础。在未来的发展中，空间规划委员会管理范围可以从城市规划建设领域扩展到城市空间整体领域，使其决策权不仅涉及城市空间治理，还包括土地利用规划以及国民经济和社会发展规划的制定等。这种统一决策组织的建立，有利于涉及城市空间治理的各部门利益的协调，有利于城市空间治理理念在规划管理、计划管理及土地管理上的传承统一，有利于群体决策在整个城市空间治理领域的推进。

5.2.3.2　明确各级空间规划委员会的法定权限

目前，在城市规划所涉及的相关决策审批中，根据相关法律的规定，其审批权仍在政府手中。根据国外空间规划委员会建设的经验，无论空间规划委员会的职权是审议权、审批权或者是监督权，只要相关的法律体系完善、制度建设合理，均能对城市空间治理起到有效的控制作用。因此，首先应该确定空间规划委员会的法定权限。在中国目前政治体制改革及民主建设仍不完善的情况下，应首先遵循上位法律，明确空间规划委员会的法定审议权，同时加强政务公开的建设，通过相关法律明确政府对于空间规划委员会审议文件的最终采纳情况，加强决策的过程监督。

在未来发展中，随着中国政治体制改革的推进以及社会主义民主的完善，可以推进空间规划委员会性质的转化，从“隶属于政府的机构”逐渐剥离独立，实现决策权与执行权的适度分离，使得空间规划委员会成为第三方机构，独立行使决策权。

5.2.3.3　加强决策的科学性——合理分配决策权限(www.xing528.com)

随着经济体制改革的不断深入，市场经济要求空间治理决策过程由过去传统的自上而下方式向自下而上与自上而下相融合的方式转变，使决策重心下移。同时，城市空间治理决策不只是一种政治决策和行政决策，更是经济决策、社会决策、文化决策、法律决策、技术决策。空间规划委员会这种统一决策组织的建立，为城市空间治理的决策提供了制度基础，使得多方的决策可以通过一个共同的群体组织实现。为了保障决策的合理性，在这种制度基础上，还应解决群体决策的核心问题——决策权的自然公正分配。由于城市空间增长是一个多力交互作用的过程，表现在代表政治、市场和社会力量的各个利益主体的相互博弈，是一种微观运动，持有各种发展目标的利益主体运用掌握的资源获取自身的利益，共同推动空间的扩张。因此，空间规划委员会中应有能分别代表这三个利益主体的委员参与城市空间治理的决策，不只是行政官员，企业家、专家、市民都应该参与进来，使决策由封闭走向开放，实现权力体制的外移，向民主化决策的方向努力。

根据行政三分理论，应适度调整各相关行政管理部门的决策权限，使得大部分决策权限集中到空间规划委员会，从而有效指导各行政管理部门做好关于空间规划的实施管理工作。在具体的决策权分配方面，应发挥群体决策的优势，推进“投票制”决策机制的建设。另外，为了突出城市空间治理决策的开放性及“还权于民”的思想，在决策权力的分配中，应保障社会力量在城市空间治理决策权中的主导地位。

深圳市在这个方面已经进行了相关探索。根据《深圳市城市空间规划委员会章程》的规定，深圳市空间规划委员会包括14名公务人员和15名非公务人员，共29名委员；市长担任主任委员，市政府在公开推选后聘任非公务人员委员和公务人员委员，为空间规划委员会重大建设问题提供咨询意见，市政府还会聘请市内外资深专家来组成空间规划委员会顾问委员。

可以从四个方面来说明它的权威性。①民主权威性。在空间规划委员会成员推选过程中，公开征求了社会公众的意见，部分民众直接推选了社会团体、社区、市民、企业等的代表人士，使得民众参与到空间规划委员会中来。②行政权威性。部分成员本身是行政官员，且空间规划委员会的成员均由政府聘任。③法律权威性。相关法律法规中明确授予了空间规划委员会职权。④技术权威性。大量城市空间治理及相关的专家参与到空间规划委员会中来，空间规划委员会从行业结构、专业结构、规模等方面作为最佳的组织结构而存在。

另外，由于城市空间治理的决策涉及宏观、微观等不同层面，在投票制决策的机制下，应设立不同的投票决策标准。根据布坎南的研究，人们在难以预测决策对个人未来影响且不确定性较大的条件下更容易取得一致。因此，在规划的宏观层面上，应该采用全体一致通过的方式；在规划的中观层面上，应采用大多数（全体人数的2/3及以上）通过的方式；在规划的微观层面上，采取半数通过的方式即可。国家可以建立专业的志愿者队伍指导社区组织，宣传相关知识，组织社区居民参与到与社区有关的规划决策中去，以适应中国的城市基层管理体制的改革。它们是最基层的民主形式的群体决策机构，可以作为社区层面的空间规划委员会而存在^[12]。