现行城市空间治理决策制度问题及解决方法

5.2.2.1　政治精英决策的基本模式

系统论认为，缺乏使得决策发生的环境，决策的形成过程就不能被很好地研究。政策运行的环境相当重要，政策产生于环境并且由环境传到政治系统。反过来看，环境限制和制约着决策者的行动。城市空间增长决策与国家的政治经济体制、文化习俗、经济条件以及政策倾向联系十分紧密，它不仅是一个专业方面的问题，更是一个制度上的问题。

根据管理学原理，要使决策自然公正有两个基本准则：一是在与自己相关的案件中，任何相关人都不能当法官；二是所有利害关系人都拥有为自身利益辩护的权利。第一点是针对决策中的决定权，为了避免决策者因为追求自身利益而做出不公正的决策；第二点是针对决策中的参与权，为了保证所有相关利害人参与的机会与权利，从而维护相关利害人的正当利益。在现行的中国城市空间治理体系之中，政府与行政机关作为决策实施主体，与城市空间治理方案有方方面面的政治和利益上的联系，但同时也担负着决策的职能。由此看来，它违反了自然公正原理的基本准则与一般管理科学中决策与实施分权制衡的原则。同时，中国的政府及其职能部门均实行首长负责制，管理决策实质上是首长个人决策，更降低了决策的科学性，导致规划变成了对“领导一句话”的阐述与解释。

中国中央电视台的《新闻1+1》栏目中曾经曝光过郑州“短命”天桥。2010年2月9日建成的郑州黄河路文化路人行天桥，到2015年3月25日，桥墩已被写上了大大的“拆”字。短短5年，可以说还是新建的人行天桥却要被拆除，郑州市建委公开信息表示：高架桥造价为854万元，市民惊讶于它的短命。有关部门回复：2009年方案设计的时候，规划的地铁5号线并不沿着黄河路敷设，二者并不矛盾。郑州市在2012年对地铁线网进行加密优化，对原有的规划进行了修改，重新确定了5号线，并且要建立5号线与7号线换乘站。原有的地铁线路规划修改导致建设冲突。节目中专家指出：①新建的天桥不应该这么短命；②城市建设变化速度快，当时的线网规划没有估计到，也可能和周边人口、设施改变有关；③决策和执行部门的政策可能并无连续性；④规划决策“拍脑袋”可能出现问题，另外应与市民沟通；⑤规划评估的科学性问题。

美国学者詹姆斯·E·安德森认为，不同的国家公共政策和决策的不同，至少一部分原因可以用政治文化的不同来解释。政治文化影响着政治行为、共同价值、信念和态度，为决策者与公民的行动提供依据，并引导或限制着这种行动。新中国成立后，中国建立了社会主义的国家制度，实行的是计划经济体制。虽然宪法规定了一切权力属于人民，但由于中国市民社会远未形成，公众参政议政的能力很低，政府代表人民行使管理国家的权力，实行的是行政领导负责制，由此产生了政治精英式的决策模式。

改革开放以来，中国建立的市场经济体制代替了以公有制为基础的高度集中的计划经济体制，经济体制的转变适应了社会发展规律，极大地促进了中国社会各方面的发展与进步。体制改革改变了投资主体单一的局面，形成了多元化、多层次的融资渠道，城市建设速度明显加快。这种投资主体的多元化带来了利益主体和决策主体的多元化，在对有限的自然、社会资源进行竞争的情况下，利益主体的多元化导致了各团体之间的利益冲突，城市发展的不确定性也日益加强。全球化趋势的影响、城市化进程的高速发展更加剧了这种不确定性^[5]。因此，建立独立于行政执行体系之外并与之平行的、具有法定地位的群体决策机构势在必行^[6]。

5.2.2.2　城市规划委员会制度的发展困境

目前的城市空间治理正处于由个体决策向群体决策转型的过程。在中国大中城市，城市规划委员会制度已经逐渐普及，成为地方城市空间治理决策的重要力量。

由政府与其职能部门的首长和领导决策向城市空间规划委员会集体决策的转变，可以发挥集体审议和决断的综合优势，使得决策更加科学与民主，避免产生在城市空间治理行政执行部门中权力过于集中的问题，还可以促使分权制衡机制在规划行业内部形成，降低各种不当行政行为产生的可能性。各个利益代表都有公平参与决策的机会，使城市空间治理决策更加公正，并且更容易获得社会各界的理解；便于实施的基础委员会体制的协商功能可以使得各部门在政策、计划等方面更好地协调，从而有效地降低各部门在城市空间治理事务上的矛盾；集中行使分散在不同职能部门的城市空间治理决策职权，可以使城市空间治理决策的权威性增强，并且使城市空间治理职能部门在规划事务职权上的不足得到弥补^[7]。

目前，城市规划委员会制度在市级城市空间治理审批决策领域逐步被建立起来，预期将过去行政首长个人决策的方式转变为城市空间规划委员会集体决策的方式。实际上，虽被称为“城市空间规划委员会”，但这类机构形式多样、功能各异，总结起来，有咨询协调型、法定审议型和法定决策型三种基本类型。

咨询协调型。它是一种非法定性的机构，中国大多数城市的规划委员会是这种类型，如南京等城市。它的组成人员有市政府聘请的专家与相关专业领导。它的决议与对行政决策的参考意见，在对城市空间治理事务的干预能力方面是最弱的，主要作用是在重大城市空间治理与建设决策层面提供相关的咨询（审议）与顾问。

法定审议型。它在地方性的法规中作为一种法定组织，在政府的行政序列中有明确的程序，它的审议意见可以对政府的决策产生较大的影响，主要是对重大城市空间治理和重大事务的决策产生影响，但终审权仍由市人民政府和规划层面主管部门掌握，对应城市有武汉和厦门等。

法定决策型。这种类型的城市规划委员会是依法设置的，不仅对需由上级部门批准的规划事务具有批准前的审议职能，对很多城市空间治理事务也有相关的审批职能。它的管理决策能力较强，不仅可以提出参谋意见，而且能代替政府做出决策，其性质表现为法定的决策机构。例如对法定图则具有决策权的深圳市规划委员会^[8]。规划委员会制度发展至今，其集体决策的实际影响力有限，除了深圳、广州、上海等城市之外，多数城市的规划委员会制度还有待进一步发展。国内外部分城市的规划委员会制度见表5.2。

1.决策的中心化

由于中国政治体制的影响，规划的最终审批决策权由政府与城市规划主管部门掌握。政府作为一种社会组织，是进行集体决策、组织公共选择的基本形式，以向社会提供公共服务和组织“生产”“供给”等公共物品为基本职能，是唯一代表社会全体成员的公共利益并合法垄断了强制力的政治组织。

一些地方的市民无法参与城市空间治理决策，市民意志不能反映到城市空间治理决策中来，这是由于这些地方的城市空间治理的最终决策权集中在政府领导手里，并且行政决策过程中经常可以见到“一言堂”的现象。

2.决策过程的非程序化

在城市空间治理决策过程中，精英决策（这里的精英主要是指掌握城市空间治理决策权的权力精英）的主要特点就是决策的非程序化，这是由中国的权力精英决策模式决定的。决策的结果基本取决于权力精英在其中发挥的作用，尤其受到人格化权力结构的影响。决策的过程基本不会受到程序的约束，对决策影响最大的是领袖和权力精英的行为方式与人格因素。决策过程中的非程序性正是由于这种人格化的精英决策而被大大加重^[9]。

3.管理范围目前仍限于规划工作，缺乏对城市空间增长的统筹管理

目前城市规划委员会的职权范围还局限于城市空间治理领域，没有涉及城市空间增长相关的其他领域。而由于城市空间治理因素仅是城市空间增长中的影响要素之一，想要片面地通过城市空间治理实现对于城市空间增长的控制是远远不够的。因此，目前的规划委员会制度的效用，难以综合调控对城市空间增长的管理。(www.xing528.com)

4.法定权力及性质不明确

目前，规划委员会的权力没有法律的明确规定，各地的规划委员会地位也各不相同。部分地区的规划委员会仅作为咨询协调机构，仅有咨询协调权，对于最终决策的影响力较小；部分地区的规划委员会通过地方性法规被赋予了规划委员会审批权，明确了其法律地位及权力。根据《中华人民共和国城乡规划法》，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。法律条文明确了人大常委会对于总体规划的审议权和上级人民政府对于总体规划的审批权。另外，《中华人民共和国城乡规划法》规定城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案，即控制性详细规划的审批权在本级政府手中。因此，通过地方性法规赋予规划委员会审批权与上位法律相冲突，其法律地位并不成立。此外，还有部分地区通过地方性法规赋予规划委员会审议权，虽然最终审批权还在政府手中，但由于规划委员会在政府的行政序列中有明确的程序，在进行城市空间治理和相关的重大事务审议时，其审议意见对政府做出的决策影响依然很大。这种形式与上位法律并不冲突，有着合理的法律地位。但是，现行条件下，缺乏明确的法律条文支撑其审议权的实施、监督政府对于最终审议意见的采纳情况，规划委员会的实际审议权影响力较弱。

另外，对规划委员会的性质规定，规划委员会目前主要是隶属于政府部门的机构。由于其本身的定位是“隶属于政府的机构”，意味着其决策过程就是“代政府”行政的过程，表现为行政决策的延伸，是带有官方性质的，决策带有浓重的政府色彩。

5.2.2.3“三规分立”的决策冲突

在城市空间治理规划决策中，国民经济和社会发展规划、城乡规划及土地利用规划是最核心的内容，也是参与城市空间治理的各部门的重要行政依据。而在中国当前情况下，“三规分立”现象严重，造成了各部门之间决策与实施的条块分割。“三规”的地位及作用情况简表见表5.3。

表5.3　“三规”的地位及作用情况简表

（来源：郭耀武，胡华颖.“三规合一”？还是应“三规和谐”——对发展规划、城乡规划、土地规划的思考［J］.广东经济，2010（1）：33-38.）

1.国民经济和社会发展规划

国民经济和社会发展规划由政府的发改部门（发展和改革委员会）负责编制及管理。发改部门根据中央确定的下一时期经济社会工作的总体要求、政策取向和工作重点，会同有关部门，在汇总分析各地和各部门报送的规划（草案）的基础上，对全国规划涉及的各个方面、各项指标，反复进行平衡衔接，并听取各方面的意见，最终拟订下一时期国民经济和社会发展规划（草案）。草案编制完成后，在每年全国人民代表大会召开之前，发改部门将草案报送全国人大财政经济委员会进行初步审查，而后提交至全国人大审议，经过进一步修改完善后，报国务院审定。由于国民经济和社会发展规划是对经济工作总体要求和宏观调控主要目标的预期，是党中央确定下一时期经济社会工作思路的重要依据。因此，国民经济和社会发展规划是最具战略宏观性的规划，是统领各专项规划的依据。

2.城乡规划

根据《中华人民共和国城乡规划法》，城乡规划是以促进城乡经济、社会全面协调可持续发展为根本任务，以促进土地科学使用为基础，以促进人居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点的空间布局规划。城乡规划的编制以国民经济和社会发展规划及上位城镇体系规划为依据，对城乡土地空间资源进行合理分配。城乡规划的编制、审批主体及程序根据政府行政等级的不同而有所差异，但基本的原则是总体规划由本级政府组织编制，报同级人大（或常委会）审议，报上级政府审批；详细规划由规划主管部门组织编制，经本级政府审批后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

3.土地利用规划

我国土地利用规划体系按等级层次分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划。根据《土地利用总体规划编制审查办法》，土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办。国土资源行政主管部门会同有关部门编制本级土地利用总体规划，审查下级土地利用总体规划。土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。土地利用总体规划审查报批，分为土地利用总体规划大纲审查报批和土地利用总体规划审查报批两个阶段。土地利用总体规划大纲经本级人民政府审查同意后，逐级上报审批机关同级的国土资源行政主管部门审查。土地利用总体规划大纲通过审查后，有关国土资源行政主管部门应当依据审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，自上而下审查报批，有明确的层级性，强调上下级规划的衔接。

土地利用规划是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用、开发、治理、保护在时空上做的总体布局和安排。其确定的耕地保护底线、占补平衡原则、建设用地范围和指标审批制度，是国家进行宏观调控的最有力手段，因而是覆盖范围最广、执行最严格、影响面最大的空间规划。

由于各管理部门之间的利益冲突进一步加剧了多种类空间规划之间的分离趋势，给城市空间治理等城乡规划建设领域带来诸多实际问题。以浙江省A市为例，该市于2006年同步编制了《A市市域城市总体规划（2006—2020年）》（以下简称《城规》）和《A市土地利用总体规划（2006—2020年）》（以下简称《土规》），当时“两规”衔接的工作也取得了一定成绩，但对比后可以看到，“两规”在规划数据上衔接较好，规划建设用地布局差异却较大。通过叠加2006版A市《城规》与《土规》（二者的目标年限均为2020年）进行分析（图5.2），发现该市“两规”中一致的城镇建设用地面积仅为7179 hm2，仅占2020年规划城镇建设用地总量的63.3%。其中，《城规》为城镇建设用地、《土规》为非城镇建设用地的差异面积为6396 hm2，而《城规》为非城镇建设用地、《土规》为城镇建设用地的差异面积为4249 hm2。这种差异现象广泛存在于全国各地，尤其是沿海发达城市。例如，由于各个规划在空间上的叠合不一致，造成福建省某市约55 km2、广东省某市约128 km2的建设用地指标被“沉淀”^[10]。

图5.2　浙江省A市“两规”中城镇建设用地差异分析图

（来源：沈迟，许景权.“多规合一”的目标体系与接口设计研究——从“三标脱节”到“三标衔接”的创新探索［J］.规划师，2015（2）：12-16，26.）

由于“三规”的内容包含发展整体部署，范围涉及行政管辖地区，实施使用“部门落实、政府负责”的垂直化管理，其规划内容很容易由于编制内容、实施过程、审批机构、监督方式的影响而产生实施分割、标准矛盾、沟通不畅、内容交叉等“失衡”或者对立的现象。三种规划共同存在，但是表达各自的内容，这使得相关的政府部门以及下属地方政府不好与其相配合，降低了规划实施的效能^[11]。