城市空间治理实证：官方主导的多元决策体系现状

在管理学上，决策的主体可以是个体或者个体的集合。计划经济时代，城市空间增长的决策主体是单纯的行政主管部门。随着土地市场的开放，土地使用权从土地所有权中分离而进入市场流通，城市空间治理趋向复杂化，相应的管理部门设置逐渐细化，决策成为一个需要多部门参与的行政过程。另外，随着“人本主义”思想的传播及“公众参与”逐步受到重视，市场利益集团、公众及部分社会组织成立并参与规划决策过程中。城市空间治理有了多元化的决策主体，主要包括两大类型：官方决策者和非官方的决策参与者。

1.官方决策者

官方决策者是指具有合法权威进行决策的人。决策人员可分为主要决策人员和辅助决策人员。主要决策人员直接拥有宪法赋予的行动权威，而辅助决策人员必须从主要决策人员那里获得行动权威。就中国目前城市空间治理的决策主体来说，政府首长和部门领导是当然的主要决策主体之一，其决策权来源于法律法规的授予^[3]。

涉及城市空间治理的官方决策者按其作用于城市空间治理的方式可以分为直接作用决策者和间接作用决策者，城市空间治理决策权分配示意图如图5.1所示。直接作用决策者主要有规划部门、土地部门、计划部门、建设部门、环保部门、交通部门等，他们通过直接的行政决策影响城市的空间增长，如计划部门通过项目立项决策、土地部门通过对国有土地出让决策、环保部门通过环境评估报告决策来直接影响城市空间的增长；间接作用决策者主要包括财政部门、税务部门等，其决策对于城市空间增长的影响是通过其行政行为的间接效果体现的，如财政部门通过财政拨款的调整、税务部门通过税收政策的倾斜，间接地引导城市空间的增长。

图5.1　城市空间治理决策权分配示意图(www.xing528.com)

2.非官方的决策参与者

除了官方的决策者之外，还有许多人参与了决策过程，这些参与者包括相关利益集团、非政府组织、专家和公众。之所以把他们称为非官方的决策参与者，是因为不管他们多么重要或处于何种地位，他们通常都不具有合法的权力去做出具有强制力的决定，而只能通过资本、社会舆论等手段对决策过程产生影响。

在市场经济下，控制了资源（资金、技术、人才）的各利益集团由于有了利益诉求而参与城市空间治理的决策。理论上说他们并不具备进行决策的条件和能力，但事实上，由于一部分规划建设方案需要他们去实施，需要其通过资本运作积极地参与规划建设，因此也能参与决策。所以，从这个方面来看，利益集团的决策权是用金钱买来的。

公众作为城市空间的最多数使用者，其利益诉求更能代表城市空间治理的需求。在城市空间治理方面，他们本该是重要的决策主体，但由于他们的力量非常有限，至今这个群体还没有很多表达自身意愿的机会。在西方国家，非政府组织和社区是公众参与规划决策的两种主要组织形式。由于中国市民社会才起步，公众自身的参与意识不强，公众参与规划决策的途径没有完善，并且缺乏相应的法律法规以及制度的保障，中国的非政府组织和社区的力量非常单薄，因此从目前的情况来看，公众参与大多流于形式，面对现实问题并没有起到实质性的作用。

应当注意到的是，按照中国现行的规划相关的法律法规，只有领导者才拥有合法的规划决策权，其他相关主体的规划决策权都不是法律授予的。按照《中华人民共和国中央人民政府组织法》的规定，城市政府实行行政首长负责制，即市长负责制，市长拥有最后决定的权力，并由市长对市人大负法律责任，对上级人民政府负行政责任。从这个意义上说，市长拥有城市空间治理的最后决策权。为领导者服务的专家也是决策参与者之一，但并不是所有的专家都可以成为决策主体，只有那些因水平、经验、资历、威望等原因受聘而进行顾问咨询的专家才能成为决策主体之一，通常是通过专家评审会或技术审查会的形式来反映他们的评判，行使投票权和表决权。专家的决策权不是天然的，是由政府或规划行政主管部门授权或委托行使的^[4]。