城市空间治理的法律完善与实证

5.1.3.1　加强关于决策主体及程序的立法

推进科学决策，建立现代化的国家治理体系，需要相关法律给予空间管理明确的定位及事权划分。要从根本上改变“精英决策”对于城市空间治理不利的影响，需要从法律层面界定城市空间治理的决策主体。通过法律条文，为建立并赋予相关机构城市空间治理决策权提供明确的法理基础。在机构人员的协作方面，通过相关法律条文的实施，保障政府力量、市场力量及社会力量的协调。另外，还需通过相关法律条文的规定，提高决策过程的透明度，为社会监督及舆论监督提供条件。

任何人为强行打破或超越自然秩序的思维和行为，都是对决策活动内在规律的否定，其后果就表现为决策失误。中国城市空间治理决策中的主要问题是程序的缺失、程序的不合理以及不遵从程序，这是很多重大决策失误的根源。实践已经反复证明，决策程序是实现决策目标的必要条件。由于城市空间治理决策的后果具有政治性、社会性、长远性和不可逆性，故遵从科学的决策程序的重要意义就显得尤为重要。

行政程序立法是现代立法的特色。程序性立法的目的在于规范行政行为，鼓励并吸纳公众参与，体现行政的公平、公正、公开。各国相关法律针对不同的行政行为提出相应的规范，有的甚至对程序中的每一步都进行详细的规定，不依据有关程序的行政活动就属于违法活动。有关程序性的规定，有些国家写入规划法，如日本的1968年《城市规划法》；也有的在专项法或从属法规中加以规定，如《新加坡总体规划草案（2019）》。

在中国现行的法律法规中，虽然已有一些关于行政程序的法律规范，但仅局限在行政诉讼和行政处罚等极少数领域；就整体而言，行政程序的立法滞后，很多行政行为的程序没有法律化。已完成法律化的程序都或多或少地存在程序不完整、相互脱节、手续烦琐、互相冲突等问题。目前城市空间治理决策失误在很大程度上也是由于决策的非程序化造成的，“拍脑袋”式的决策现象时有发生。行政程序立法越不完善，给违法决策行为和不良决策留下的空间就越大。因此，加强城市空间治理决策过程中的程序立法，是体现决策过程公平、公正、公开的有效途径，从而有效地避免“暗箱操作”，对提高行政效率、监督城市空间治理行政机关的行为，防止失职、越权、滥用职权以及腐败现象的发生都有重要作用。

应当根据不同的决策事项层次、决策机构，设定合理的决策程序并予以法定化。程序设定的原则应当有利于决策的科学化和民主化，有利于及时准确地决策，有利于决策的监督和执行。比如，对于宏观层次的规划决策应当兼顾各个方面，在问题设定、方案备选阶段就应设置得细致一些；对于一些微观层次的决策则可能更注重现状的调查与研究及决策实施等问题。总之，要通过制定完善的程序法来规范一个合法规划完成的过程，以达到城市空间治理合理、科学、可操作的目的^[1]。

5.1.3.2　研究制定国土空间规划法和相关配套条例规范

要从根本上改变当前空间规划的决策、执行、监督部门分割，目标混乱的问题，必须从立法入手。在国务院各部委主导制定的《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律之上，制定国土空间规划法统一国家空间资源的管理。

建议在该法内明确界定国家空间规划决策体系，设立国家空间规划委员会；明确界定国家空间规划执行体系，整合分属于国务院各部委的国家空间规划行政职能；明确界定国家空间规划监督体系，构建多元制衡的监督机制。

规范和完善的空间管理需要相关配套的法律法规，包括核心法、行政法规、部门规章、地方法规、技术法规五个部分。依据法律规范各个部分的事权，通过不同的内容和侧重点，充分发挥不同的作用以形成合力，只有这样才能保证空间规划工作依法行政的科学性和严肃性。(www.xing528.com)

5.1.3.3　调整现行部门单行法，明确各部门事权

当前城市空间治理各相关部门之间的关系问题，实际上是相关单行法律与法理基础的定位关系问题，这使得在管理过程中相关部门的部门利益与职能产生交叉。而法律是根据相关管理中存在的实际性问题而制定的，对其关系界定不够清晰。所以，部门之间相互推诿的原因在于相关单行法律之间的不协调。要从法律的高度来解决部门之间职能交叉甚至是争权的问题，避免出现“政府权力部门化、部门利益个人化以及审批方式复杂化、获利途径审批化”的倾向。

在市场经济条件下，经济活动主体多元化，政府制定的发展目标要求具有较大的弹性空间，因为它是对市场活动的一种预期和引导，它可以让政府根据市场状况对目标进行灵活的调整修改，处理市场中出现的新问题、新状况。“发展规划”调整的社会经济发展目标具有的战略性、弹性、动态性，决定了其难以用法律的形式固定下来。由此，综合性强的“发展规划”属于战略性规划，其法律的强制地位较低。市场经济下“城乡规划”管理的核心是以空间利益为基础形成的物权关系。它必须通过一套社会公认的空间利用准则，用契约的形式固定下来，并且用法律的强制力确保实施过程中被遵循。因此，作为公共政策的城市空间治理是具有稳定性、约束性和广泛认可性的，具有很高的法律地位。“土地规划”以对地方政府使用土地权力的限制来保障中央宏观经济的调控能力。通过《中华人民共和国土地管理法》和土地规划，清晰界定各级政府对土地管理的公权范围，并建立一套强有力的法律监管体系来确保遵守用地规划，具有强制的行政效力和严肃的法律地位。

首先，在拟颁布的国土空间规划法的基础上进一步调整有关三大行政管理部门主要职能的法律。国家层面形成以“发展规划”为主导、城镇体系规划和国土资源规划为补充的战略层面规划，强调规划的时效性、引导性、政策性。地方层面的“发展规划”属战略规划，发挥弹性引导作用；“城乡规划”和“土地规划”是法定规划，强调其刚性地位。其次，补充完善《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》中关于“三规协调”关系的表述，在原有强调“发展规划是城乡规划和土地规划依据”“城乡规划和土地规划相协调”的基础上，补充“发展规划也要与城乡规划相协调”“发展规划和城乡规划所制定的城市建设范围，应该符合土地利用规划”的条文。在法律层面，明确“三规”间的平衡协作关系，保障“三规”协调发展。

在制定“发展规划”，确定本级社会经济发展总目标和分目标的基础上，各级政府采取城市空间治理的手段来落实社会管理和经济建设等建设内容；中央政府利用“土地规划”来调控各级的“城乡规划”和“发展规划”，而上级政府则通过“土地规划”的实施来监督下级政府的实施行为^[2]。

另外，在部门事权划分方面，需要通过法律条文明确发改、规划、建设等部门的行政权限为地方事权，如发展规划、城市空间治理等相关规划的编制及实施管理，具体由地方负责，上级政府负责监督；土地部门、水务部门等不可再生资源的直接管理部门，属于国家事权。以土地规划为例，它的编制和实施管理由中央政府主导，各级政府负责，实行垂直管理的方式，自上而下地进行编制、实施和监督。

5.1.3.4　补充完善人大组织法及相关地方性法规，优化监督权的配置

监督权方面，需要从完善《中华人民共和国全国人民代表大会组织会》入手，通过法律条文的规定明确人大及常委会内部关于决策权的分配。积极促使政府力量、市场力量及社会力量的代表者平等地参与监督权的分配中。改善目前监督的弱势地位，加强对于城市空间治理各方面工作的监督。

由于中国各地发展阶段的不同形成了不同的发展局面，导致各地方发展差距较大，因此，对于监督权的分配，不应一刀切式地直接规定其固定比例。应发挥地方立法权的优势，由省、自治区、直辖市人民代表大会和具有立法权的城市制定分配监督权的地方法规。这些城市的资源、地理环境、经济与社会发展、人口分布以及文化背景具有自身的特殊性，该层面行政管理承上启下的作用相当重要，决定了其法制建设的关键性和重要性。地方法规涵盖的内容必须包括各个方面，并且必须有相当强的可操作性，以便成为市场经济条件下的城市空间治理工作法制化的基础依据。