现行城市空间治理法律的问题

5.1.2.1　部门法交叠冲突，缺乏整合空间资源的基础性法律

改革开放以来，国家颁布了多部关于空间资源配置的部门法，这些部门法在城市化快速发展期对规范空间资源配置行为发挥了重要的作用。然而观察上述有关空间资源配置的法律法规，不难看出，这些部门法对空间资源配置的管控存在着交叉重叠，甚至相互矛盾和抵触的情况。

当前中国城镇化水平已经超过60%，已然开启了由农业大国向城市型国家转型的新模式。在可持续发展的大背景下，城市和农村、林地和草原、生活与生产、农业用地和建设用地等的空间关系已经成为复杂的网络关系。如厦门在城市建设的过程中发现同样的一段岸线在交通管理部门定位为运输港口，而在城乡规划管理部门定位为生活岸线。目前这种部门单独管理带来的问题还有许多，逐渐稀缺的空间资源与可持续发展问题使得国土的全领域综合规划显得愈发重要。

中央政府早已意识到全域空间规划的重要性，2010年颁布实施了《全国主体功能区规划》，2013年12月12日—13日举行了中央城镇工作会议，2014年又颁布了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，进一步明确了优化城市发展结构并且划定城市增长发展边界是健康城镇化的基本要求等全域规划概念。但从《全国主体功能区规划》等以往全域规划的实施效果来看并不理想，主要原因是缺乏与之相对应的法律制度保障其顺利实施。在城市空间增长过程中，因为涉及的各种不同的空间资源会带来名目众多的行政许可和行政审批，自然地会形成部门和地方利益，如果没有跨区域、跨部门的以空间资源整体作为对象的基础性法律，很难突破条块分割、各自为政的管理困境。

5.1.2.2　缺乏对于规划的决策权、执行权和监督权的具体考量

现行的法律体系针对规则立法方面也存在着一些问题。针对规则的立法，包括对于决策权的立法、执行权的立法和监督权的立法。

目前，对于城市空间治理的决策权缺乏明确的法律条文对权责进行分配，即缺乏法定的、权责统一的行政主体。而根据《中华人民共和国宪法》，城市政府实行行政首长负责制，即市长负责制。市长拥有最后决定的权力，并由市长对市人大负法律责任，对上级人民政府负行政责任。在这种情况下，城市空间治理的决策难免会变成“市长决策”。(www.xing528.com)

在执行权方面，由于参与行政的主体众多，所涉及的相关法律的主要问题集中体现在对各部门的权力划分及衔接方面，如《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》在各自规划编制中对土地用途的衔接等。

在监督权方面，法律体系的不完善体现在缺乏相应的法律条文明确城市空间治理的监督主体，而根据现行《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，其并没有明确人大常委会对于城市空间治理的监督权。另外，关于人大常委会监督权力的分配，现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中缺乏相关法律条文进行明确，导致现行的人大常委会委员构成不能完全反映政府力量、市场力量、社会力量在发展中的代表性，从而导致监督权执行的不利。

5.1.2.3　以行政许可为基础的现行执行体系

现行城市空间治理的执行权，主要涉及发改部门、土地部门、规划部门和建设部门。同时，环保、交通、财政、税务等部门的行政行为也会对城市空间治理的执行造成影响。

发改部门、土地部门、规划部门和建设部门的行政行为侧重在对建设项目的管理上。发改部门主要负责项目的立项审批及土地资源的分配；土地部门侧重于对国有土地使用权出让的管理；规划部门重点审核设计方案的合理性；建设部门负责管理项目的施工建设。而在中国，根据建设项目类型的不同，项目建设前期所需要进行的评价也各不相同，涉及部门包括环保、交通、水利等众多部门。这些部门通过对建设项目的前期评价审批来影响城市的空间治理。

另外，财政杠杆及税收杠杆也是影响城市空间治理的重要因素。财政拨款与税收制度在空间上的倾斜都会对城市的空间治理带来极大的影响。这些部门主要通过各种行政许可和行政审批对城市空间规划和建设做出行政管理行为，种类繁多的各类行政许可是各管理部门的利益之一。