“为增长而竞争”描述了制度安排下地方政府间的竞争关系，决定了城市空间治理的现实作用。但是，政府的行为逻辑只是解读城市空间治理运行环境的一个层面，如果局限于此，自然会得出城市空间治理偏离自身价值目标的结论，并对政府行为及制度环境产生诸多诟病。但城市空间治理仅是政府干预空间使用的政策工具之一，并不具备改变自身运行环境的能力。如果单纯地根据城市空间治理自身设定的价值目标而否定某一项制度，则有可能陷入改革陷阱。
另一个更为深入的观察城市空间治理运行环境的层面是中央与地方政府之间的权力博弈关系。无论在什么情况下，稳定与统一都是讨论中国问题的大前提。应当承认当前制度安排的不完美，同时也不能否定它所构成的长期增长的制度框架[25]。过度集权导致效率损失，过度分权又会引发公平问题，这在苏联等其他国家历史上也有很多例证。正确的做法是在集权与分权中寻找平衡，即“哪些权应该集，哪些权应该分”。在分税制和官员晋升制的共同作用下，中央与地方政府之间实际上形成了相对稳定的行政权力配置关系，这对于20世纪90年代之后的中国市场化改革，具有政治和经济两方面的重要意义。
4.2.2.1 财权上收、事权下放、人事任命权集中
分税制和官员晋升制共同确立了中央与地方政府之间“财权上收、事权下放、人事任命权集中”的行政权力配置。一方面，分税制改革旨在调整20世纪80年代形成的中央与地方关系，使中央政府成功回收了在改革初期转移到地方政府手中的大部分财政权力[26]，实现了“财权上收”。但分税制仍然保留了地方政府扮演中央政府支出代理人角色的责任体制，完成了中央向地方的“事权下放”。地方政府在享有相对独立决策权力的同时，需要以地方税权为代价完成中央的某些政策。另一方面，高度集权是中国政治体制的一个显著特点，而“人事任命权集中”是官员晋升制得以发挥作用的重要基础。中国各级地方政府的行政首长都由上一级政府任命，层层集中的人事任命权形成了除法律以外约束地方政府行为的主要手段。
4.2.2.2 作为历史选择的行政权力配置
制度经济学家将制度定义为一种人类设计的，构造政治、经济和社会相互关系的一系列约束。即使面对相同的技术知识并联结于相同的市场，制度安排也会因国家而异。因此，要理解特定的制度安排为什么在某些特定国家生成，就需要有比较的知识。不仅要对不同国家和地区的共时性特点进行比较，还需要以历史的知识理解制度变迁的原因和过程[27]。简言之，人们是根据不同的历史条件和利益需求，对社会运行中的权力与权利进行安排，并以制度的形式确定下来。从这个角度来说，政府行为逻辑以及城市空间治理运行的行政权力环境都是历史选择的产物。
1.行政权力配置奠定了市场经济转型的基础
客观来看，分税制和官员晋升制所确定的“财权上收、事权下放、人事任命权集中”的行政权力配置构成了中国特色的政府内部治理方式，形成了中央与地方政府的一种博弈均衡状态，使中国较为平稳地度过了市场化改革的初期阶段。自新中国成立以来，“一收就死，一放就乱”的权力配置特点在中国体现得淋漓尽致[28]，中央与地方政府处于不断变动的权力配置关系之中。改革开放后，为了迅速整顿和恢复经济，中央政府在20世纪80年代不得不做出主动让步，向地方政府进行财政分权，希望通过“财政包干制”提高地方政府的积极性，扩大市场机制的调节作用。但至20世纪80年代末90年代初，由于恶性通胀、财政状况恶化、东欧剧变等一系列危机，人们对改革开放产生了怀疑；同时，中央与地方的权力配置关系已经到达“分权的底限”，税收制度缺陷引发的地方保护、价格机制混乱等问题，在当时成为改革开放的最大瓶颈。坚持改革开放，则必须理顺中央与地方政府的权力关系，平衡中央政府宏观调控能力和地方政府经济发展的积极性，进而合力化解上述问题。从这样的背景条件来看，分税制以后所确定的行政权力配置结构，成功地调动了中央和地方政府两个方面的积极性，稳固了市场经济转型的基础。
2.行政权力配置的必要性
奥尔森（2005）基于集体行动理论解释了国家兴衰之道，指出受制度约束的“强化市场型政府”是实现繁荣的保证。“强化市场型政府”是一个关于政府与市场关系的高度概括的概念：一方面，个人权利和市场契约只有在政府权力的保护下才有可能实现，这就需要政府具备足够强大的能力，以避免利益集团和掠夺行为对社会财富、公平的侵犯；另一方面，对于政府权力也要设置制度上的约束，以杜绝政府对个人权利的“强取豪夺”。要构建“强化市场型政府”，首先，要认定市场为发展的源泉，强调市场在资源配置方面的效率和明确政府职能边界；其次，政府应当具备较强的行政能力，以保障市场运行的基本条件；再次，塑造政府与市场、社会发展的“共容利益”[29]是当中的关键[30]。
某种程度上讲，当前的行政权力配置在地方经济发展和政府政治利益诉求之间构筑了一定的“共容利益”，也赋予了地方政府强大的行政能力。这使地方政府深入参与经济发展当中，同时具备了较强的行政能力，体现出部分“强化市场型政府”的特征，为市场资源流动提供了强有力的组织支持，实现了“增长奇迹”。
（1）“财权上收”使国家能力[31]得以提升。(www.xing528.com)
国家能力提升有利于社会公平发展，提升国家能力是国家改革和发展的必要手段。改革和转型意味着资源的重新分配，也必然伴随着不同地区、不同社会阶层的利益得失。为了维护全国范围内发展的稳定，保证转型过程相对平缓，补贴结构改革的失利者，中央政府必须具备很强的财政汲取和转移支付能力，进行如保持宏观经济稳定、建立社会保障系统等方面的工作，从而集中力量办大事。
（2）“事权下放”能够提高地方政府创新发展的积极性。
中国的转型没有经验可以参照，因此需要采取“改革试验”的方式先在局部地区进行试验，获得成功后再将其经验推广至全国，这是中国改革的一个重要特点[32]。如改革开放之初成立“特区”，以及现阶段设置“两型社会试验区”等，都是“改革试验”的体现。而“试验”的方法取得成功的关键条件之一，就在于地方政府被赋予了相对独立的事权，具备相应的发展决策权力和资源调动能力。这也符合制度经济学中“职能下属化原则”，即主张将集体行动中的每一项任务放置在尽可能低的政府级别上，并由相互竞争的机构来承担[33]。
（3）“人事任命权集中”强化了中央对地方的控制能力。
对追求“政治生命”的行政官员而言，集权的人事任命体制不仅构成其“向上负责”的逻辑基础，也使中央的命令得以逐级下达，进而形成全国范围内的协调动员作用。这一特点与西方国家基于普选的行政体制有很大不同，且自中国封建社会时期即已形成，可以说是中国历史的延续[34]。在集中的人事任命权控制下，上级政府通过可比较的评价指标，对地方政治绩效进行评估，使同级地方政府间的横向竞争成为现实。
4.2.2.3 行政权力配置的负外部性
虽然，当前的行政权力配置形成了较为有效的政府内部治理结构，但也必须看到，这一结构在“渐进式”体制改革的制约下所显示出的负外部性。“财权上收”使地方政府资金匮乏，不得不以土地作为融资工具[35]。这不仅积累了财政风险，也形成地方公共支出结构重基础设施建设、轻公共服务的扭曲现象。“事权下放”使地方政府行为边界模糊，加之以经济增长为导向的制度的强激励作用，引发地方政府的市场角色“越位”，以及对地方政府行为监督和问责的“缺位”，甚至诱导了地方政府的“区域竞次”竞争[36]。“人事任命权集中”虽然强化了自上而下的政府内部控制协调能力，但也使地方政府官员只注重完成上级政府在经济增长方面的任务，对居民和企业的多样化偏好的有效反应不足。
4.2.2.4 国家治理转型下的行政权力配置改革
降低行政权力配置的负外部性，需要对其进行改革。但应当明确的是，改革并非是将以往的制度安排全盘推翻，而是在肯定成绩的基础上，与时俱进地对其进行修补。经济与政治、社会发展的不同步，使中国政府只具备了“部分的强化市场型政府”的特征，需要进一步理顺中央与地方之间的行政权力配置关系，明晰不同级别政府间的事权和财权划分；在层次分明的基础上，应明确有关社会公平、资源环境保护等关键领域的权力和责任，并加大其在政绩考核指标中的权重。通过对行政权力的纵向调整，进一步强化政府的有效行政能力。
而降低行政权力配置的负外部性，依靠对政府内部行政权力的调整并不足以完成，还需要经济、社会方面的治理转型支撑。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确地把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为实现中国全面深化改革的总目标，注重改革在政府、市场、社会之间的协同性。客观而言，当前的权力配置结构虽然能使政府在市场运行中发挥作用，但与市场、社会的关系并不清晰。正如科斯在其研究中国市场化改革的著作中提到的：“在市场经济中，一个功能完善的地方政府的称职表现无非就是能保证地方公共品的供给，而中国的地方政府做的远远比这要多。”[37]
因此，当前的国家治理转型实际上是一个由政府向市场和社会逐渐“分权”的过程。一方面，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”[38]。现实中的市场和政府都有自身不可克服的缺陷，因而抽象地谈论强政府和弱政府的优劣势并无意义。关键是要寻求经济及社会发展、市场机制与政府调控的最佳结合点，使得政府干预在匡正和纠补市场失灵的同时，避免和克服政府失灵[39]。这一最佳结合点，就在于分开对待政府的行政能力与职能范围——建构强行政能力的同时使职能范围与时代需求相对应[40]。另一方面，向社会分权能够发挥中国社会的社会资本力量。在规范行为、组织信任和社会关系网络的基础上，社会资本能够在分散的个人之间起到“调节性的作用”，同时增强社会成员的“集体行动”意识[41]。有利于解决社会整体层面上面临的多方面问题，使行政权力配置改革的过程能够更加平稳地运行。
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