城市空间治理需求偏好：增长竞争的理论与实证

制度通过建立社会活动的基本规则，限制或引导人们的行动选择，进而对市场行为和政府行为同时进行规制。而政治过程在任何情况下都以对关键性经济制度的塑造来影响私人的选择^[21]。政府作为城市空间治理的决策者，是公利性和自利性的矛盾统一体，其行为的动机并不一定完全以公共利益为导向^[22]。在中国当前财政和人事制度的交互激励作用下，城市空间治理一定程度上成为地方政府甚至行政主管追求自身发展的工具。

4.2.1.1　作为政府行为的城市空间治理

关于城市空间治理的内涵有多种表述，但大都建立在“政府行为”这一基本属性之上。作为管理城市公共事务的一个维度，城市空间治理的运行遵循行政管理的一般原则，是地方政府落实空间发展意图的政策工具。首先，就自身性质分析，城市空间治理具备公共政策的特征，可理解为政府在特定目标下确立的空间使用规则；其次，以历史眼光来看，无论是“国民经济计划的落实手段”，还是“保障公共利益的公共政策”，城市空间治理始终是政府的公共职能；再次，从法律层面来看，《中华人民共和国城乡规划法》赋予了地方政府及其规划行政主管部门对城市规划进行编制审批、调整修改、监督监察、复议裁决等方面的权限。综上所述，地方政府在城市空间治理的全过程中居于强势地位，易于实现自身利益。

因此，城市空间治理受制于地方政府的价值偏好，不能“自动地”实现公共利益。基于社会公众与政府之间的委托-代理关系，城市空间治理的“应然”作用是调配城市空间资源，维护公共利益，提升社会整体福利。但是，地方政府的发展意图并不能简单地等同于社会意愿或公共利益。政府由独立的“经济理性人”组成，政治精英也非圣人，摆脱不了对自身利益的追求。在一定的制度安排下，政治家必然会遵从自身的政治利益和追求，并选取相应的政策工具加以实现。城市空间治理不可能脱离政治追求和意识形态而存在，因而只能和政府行动保持一致，以制度安排下的政府行为逻辑为基础。

4.2.1.2　制度激励下的地方政府行为

越来越多的学者将地方政府行为纳入制度的框架内进行解释，把目光聚焦到中国分权化的体制结构和激烈的区域竞争，进而认为制度激励下的地方政府行为对中国经济的快速增长起到了决定性的作用。尽管不同学者的观点之间仍存在复杂而有趣的争论，但已形成以下共识^[23]：①地方政府在经济发展中起到了重要作用，且具有强烈的“自利”倾向；②1994年分税制改革是中国改革开放后一个重要的发展节点，诱导了地方政府对预算外收入，特别是土地出让收入的追求；③土地财政是制度激励下出现的必然现象。(www.xing528.com)

地方政府不约而同地采取了“招商引资”和“土地出让”两方面行动对策，争取在横向的增长竞争中“获胜”。为争夺税基，地方政府开始招商引资，并尽可能地扩大城市用地规模，建立产业园区和开发区，配套相应的基础设施，并对投资企业给予税收、土地等多方面优惠。其目的在于从未来的增值税、营业税、企业所得税中获得长期回报，以及从就业人口增长和服务业发展中带来居住、商业用地需求。在土地出让方面，地方政府利用对土地一级市场的垄断，以土地储备和招拍挂的方式形成卖方市场，对商业和居住用地高价出让。获取的计划外收入用来补贴招商引资时提供的“优惠条件”和基础设施投入，化解城市建设方面的资金瓶颈。

4.2.1.3　城市空间治理的现实作用

空间政治经济学家认为，空间是政治经济的产物，它们在一定的意图和目的下被生产出来。现代经济的规划倾向于成为空间的规划，人们通过生产空间来逐利，空间就成为利益争夺的焦点^[24]。在中国经济高速发展的阶段，土地具有长期的增值价值，其所带来的巨大收益必然引起利益相关者的关注和争夺。而政府需要通过城市空间治理进行干预，规范土地增值收益的分配。

在“为增长而竞争”的发展逻辑下，地方政府并未止步于提供基础设施和公共服务，而是积极加入市场竞争下的空间生产中，间接成为市场经济中的一方。

城市空间治理在地方政府眼中，被视为积极服务于投资开发、积累空间资本的工具。地方政府通过对城市空间进行外部拓展和内部更新，获取土地资源，实现对资本的积累。对于城市空间外部拓展，中央政府出于对粮食安全和环境保护方面的考虑，要求必须以公共利益为前提，才能对农村集体土地进行征收。在进行城市内部更新时，地方政府面对的则是多方利益主体的较量，同样需要公共利益作为行动的前提。而公共利益正是地方政府运用城市空间治理对空间进行合法干预的理论出发点。城市空间治理的技术“供给”恰能满足地方政府获取空间的诉求，进而成为积累“空间资本”的合法化工具。