动用国家征收权实施城市空间治理，必然涉及在什么条件下可以动用国家征收权，如何行使国家征收权，如何解决在行使国家征收权过程中出现的矛盾和冲突等问题。
4.1.4.1 英、美等国的国家征收制度
英、美等市场经济国家是私有制的国家，私有财产神圣不可侵犯。如何在私有制的制度背景下行使公共权力提供公共服务，就成为现代政府必须面对的基础性问题，通过一百余年的探索，他们找到了不得已的办法：立法赋予政府动用国家征收权。
现代城市规划制度的形成源于英国的城市规划立法，在1947年颁布的第一版《城乡规划法》中，首次赋予地方政府可以强制购买私人土地，实施城市空间治理的权力。在议会确定了土地使用目的为公共利益时，地方政府依据《强制购买土地法》可以对私人土地进行征用，以此保证全面振兴城市经济的计划不因土地所有者不愿意出售土地而被搁浅[15]。
在美国法律中，与服从公共利益关联的政府征收私人财产并给予正当补偿的这一权力被称为“eminent domain”。《牛津法律大辞典》将其直接译为“国家征用权”，认为eminent domain是“国家固有的、强制将私人财产用于公共目的的权力，通常被认为是主权国家所固有的权力。给予合理补偿使它与单纯的没收相区别”。美国法律规定国家征收行为必须具备三个要件，即公共使用、正当的法律程序和合理补偿。美国联邦宪法规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”[16]除了宪法上的限制，国家征用权的使用还由一些地方法规所支配，这些法规对政府所征收的财产以及如何对财产拥有者进行相应赔偿均做出了特别说明。由于土地作为私有财产，严格受到法律保护，地方政府要想取得教育、道路等公共事业以及对衰败地区进行再开发的用地，都要运用国家征用权。联邦政府则只能在宪法准许的情况下，通过正当的法律程序，给予合理的补偿，取得私人财产[17]。
英、美等市场经济国家通过立法对国家征收权做出界定，并对动用国家征收权行使征收行为的前置要件、征收程序等做出法律规定，形成了成熟的国家征收制度，为城市规划的实施扫清了制度障碍。
4.1.4.2 如何动用国家征收权实施城市空间治理
中国是社会主义公有制国家，城市土地为国家所有，农村土地为农民集体所有。计划经济时代的经济社会建设无偿使用土地，实施城市空间治理几乎不存在权力制度障碍。然而，自20世纪80年代以来，中国走上了社会主义市场经济道路，从土地所有权上分离出土地使用权，赋予公民土地使用权和财产权等私有权利，由此建构起国家公权与公民私权组成的权利体系。在公民社会国家里，公权与私权往往是对立的，私权抵抗公权是公民社会国家的问题所在。这就给社会主义市场经济体制下实施城市空间治理带来了制度障碍，当下的城市扩张和更新中暴露出的种种矛盾均是由此引发的。前文介绍的英、美等市场经济国家的经验值得我们借鉴，建立概念明确、程序合理、行为合法的国家征收制度尤为迫切。
1.建议出台《国家征收法》，赋予政府动用国家征收权进行城市空间治理(www.xing528.com)
《中华人民共和国宪法修正案》虽然规定了政府可以因为公共利益的需要征收私有财产，但并没有对什么是公共利益做出法律解释，也没有对如何行使国家征收权做出法律规定；《中华人民共和国城乡规划法》虽然赋予了政府编制、实施规划的权力，但对实施规划中如何调整公权与私权的关系，并没有也不可能做出法律规定；《中华人民共和国物权法》作为私法更没有设定国家征收行为的职能。因此有必要围绕国家征收的权力、机制、程序等做出制度规定，出台《国家征收法》，赋予政府行使国家征收权，保障城市规划的实施。
2.必须明确国家征收权的权力行使主体是国家，其行为是行政行为而非市场行为
根据《中华人民共和国宪法》，国家依据公共利益的需要，在依法补偿的前提下，可以对单位和个人的房屋及其他不动产实施征收。因此，征收权力的行使主体是国家，其行为属于行政行为。但在具体城市空间治理工作中，尤其是在旧城更新中，部分地方政府混淆行政行为与市场行为，将征收行为转交给开发商，本是行政行为的国家征收却变成带有市场交易性质的民事行为，导致开发商与被征收人双方为了自身利益的最大化而发生冲突。这是引发重庆“最牛钉子户”[18]之类的恶性事件屡屡上演的重要原因，严重阻碍了城市规划的实施进程。实践中，必须将实施城市空间治理中的国家征收行为和纯市场开发行为严格区分开，纯市场开发行为不得动用国家征收权，而应该是开发商和原住民之间展开的私权与私权的博弈过程，政府无权干预。
3.必须遵循先征收、后开发的城市空间治理程序
对于符合公共利益需要的城市规划项目，必须遵循先征收、后开发的实施程序，这两个阶段均有不同的工作目标，前一阶段工作目标的完成是启动后一阶段工作的前提条件。无论是城市规模扩张中对农民集体土地及财产所有权的征收，还是旧城更新中对国有土地使用权和财产权的征收，都必须秉持官民协商一致的原则，取得所有被征收人的同意，在对被征收人实施赔偿和安置的基础上，将土地所有权或使用权以及财产权收归国有，完成全部征收工作。征收的过程是官民互动的过程，是公权侵犯私权的过程，必须健全救济机制，对被征收人提供权利救济的管道[19]。后期开发行为的主体可以是政府自身，也可以交给市场，政府可以规约市场实现公共利益的目标。
4.国家征收必须遵循程序正义和司法终裁
由于公共利益的动态性和缺失性，导致政府和公民对公共利益的理解和判断存在差距，引发公民对国家征收合法性的疑义；即使国家征收行为合法，也不排除征收过程中出现国家赔偿不公或公民漫天要价的情形发生。此时国家征收行为的程序正义就显得尤为重要，协商不合意寻求听证，听证不合意寻求复议，复议不合意只有寻求司法裁决，司法裁决是最终的决断。所谓的“强征”必须是司法的裁定，而不应是政府的决定。遵循程序正义和司法终裁，不仅有利于国家征收中的利益纠纷各方进行公平对话以解决矛盾，更对中国社会转型时期依法治国，培养全社会“在法庭上见”的意识和构建法治社会具有重要意义。
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