城市空间治理：公众与个人角色

3.3.1.1　公众和个人影响城市空间增长的方式

目前，公众和个人对城市空间增长产生的直接影响是微弱的，其对城市空间增长产生影响的方式主要有参与城市规划、维护个人利益和使用城市空间。

1.参与城市规划

目前，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）明确规定，城乡规划在审批前和批准后都必须有公众参与。公众和个人对规划的参与权利包括知情权（《城乡规划法》第八条规定：“城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是，法律、行政法规规定不得公开的内容除外。”）、查询权（《城乡规划法》第九条规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。”）、控告权（《城乡规划法》第九条规定：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”）、发表意见权（《城乡规划法》第二十六条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。”）。这些以法律形式固定的权利，可以实现公众对配置城市空间资源的城市规划的监督，对公众维护自身权益和监督城市建设是否按照规划实施提供了一条合法途径，一定程度上对政府和开发商的城市空间增长要求起到了制衡作用，保障了城市空间的合理增长。然而，公众没有参与规划的决策权，城市规划的重大决策往往由政府和规划师做出，开发商的利益诉求通过政府或规划师表达，公众的利益诉求只能寄希望于政府代表公共利益的程度。而且，公众虽然有发表意见的权利，但是并没有相关法律法规保障公民意见的实现。因此，公众和个人通过参与城市规划对城市空间产生的影响有限，反映到城市空间增长层面上，影响更是微乎其微。公众和个人产生的影响往往只局限于个人利益的微小事情上，如日照间距、住宅区绿地率是否达标等。

2.维护个人利益

在市场经济制度体系下，公众和个人的私人财产应受到保护。然而，在中国市场经济体制尚未完善和政府集权的情况下，城市空间增长过程中仍会出现侵犯公民个人利益的问题，集中体现在城市拆迁和土地征用中。公众和个人在维护自己利益时，往往结成利益集体，从而影响城市空间增长。

通过对自身利益的关注，维护自身利益一定程度上影响了城市空间增长的速度和方式。其结果有两种，一种是阻碍城市空间增长，另一种是促进城市空间增长。如在拆迁和土地征用中，居民利益得不到适当的补偿或达不到其索要标准，那么公民个人将会尽自己所能去阻止拆迁或土地征用，迫使另一方更多地补偿自己的损失，以使个人利益最大化。这在一定程度上会阻碍城市的空间增长。比如，南京市2004年共批准拆迁项目66个，截止到该年年底共完成12个，仅占当年批准拆迁项目的18%；个别2003年批准的项目已经延期9次，拆迁期限长达1年10个月。而在旧城更新中，被拆迁居民为了保障以后的生活或为了从土地升值价值中获得更多利益，往往索要大额拆迁赔偿。开发商付完赔偿费后，为确保盈利就要增加开发量，这在一定程度上促进了城市空间增长。此外，目前城市空间二维扩张的主要途径是征用农村集体土地。目前的集体土地征用的补偿标准已大幅提高，农民被征用土地后往往能得到大额赔偿，远超过种植业所得利润。因此，位于城市边缘的集体土地所有者往往希望自己拥有的土地被划入城市建设用地范围。根据中国社科院发布的一项调查显示，全国超过一半的农民在能得到合理补偿的前提下希望国家征用他们的土地，这一行为一定程度上促进了城市空间的二维增长。大量被征地农民失去土地后转为城市居民，又增加了城市用地需求。

3.使用城市空间

公众和个人对城市空间的使用，是诱发城市空间增长的主要原因之一。公众和个人对城市空间的使用包括居住、交通、学习工作、休闲购物、日常交往等。公众对空间的使用很多是需要支付代价的空间消费行为，拥有自由选择权，这种选择自由权很大程度上影响了城市空间的增长。

在居住选择上，公众和个人根据自己的经济状况和房产价格，同时考虑交通便利程度、公共服务设施的完善程度等，优先选择离城市中心较近的居住区，而居住的发展又会带动服务、零售等产业的发展，促进旧城更新和现有建成区的空间增长；如果公众更关注居住环境或者住房价格问题，城市外围郊区自然环境更好、住房价格相对便宜，选择居住在郊区则会促进城市外围空间的增长。(www.xing528.com)

在交通选择上，如果公众以私人小汽车为交通工具，则私人小汽车的增多必然会导致城市空间的增长。一方面是增加的小汽车需要更多的道路空间和停车空间，导致空间增长；另一方面，小汽车的增多意味着更多的人出行距离可以延长，活动范围扩大，给城市外围更远地方的空间发展提供了更多的机会。

3.3.1.2　公众和个人对城市空间增长作用力的局限性

公众和个人参与城市管理和规划的不足之处表现在以下几个方面。

（1）对公共利益的忽视。目前，公众关注的重点和有意愿干预的往往是与自身利益切实相关的方面，而对公共性的城市生态环境保护、历史文化保护以及城市社会保障等问题，缺乏参与的热情，往往会忽视或持观望态度。这也与公众和个人势单力薄，而公共问题牵涉甚广，不是单个市民能决定的原因有关。这些问题的解决需要有严密组织、有较多会员和能对城市决策产生影响的社会组织发挥作用。

（2）以自发参与为主，组织松散，组织化程度低。目前公众参与的城市规划多以个人身份进行，而以集体或政治性社团名义参与的情况较少。

（3）公众参与的意识淡薄。由于长期以来的惯性作用，公众认为城市管理是政府的事情，跟自己没有太大关系。对不直接牵扯到自身利益的事情则没有参与意识。比如大多市民认为城市规划是国家、政府的事，自己没有参与到规划决策中的意识，目光只停留在规划是否侵占了自身利益上。这与中国目前尚没有有效途径和法律保障其参与有一定关系，但主要还是与公众参与的意识尚未觉醒，不能有效推动公众参与的制度建设与改革有关。

（4）公众参与程度低。按照Arnstein建立的市民参与梯级理论，中国公众参与仍属于没有参与阶段，公众参与的形式长期滞留在新闻发布会、规划展示会、规划公示会和其他形式的初级阶段。绝大部分城市建设项目由政府主导，公众较少有机会参与决策过程。

（5）没有法律保障。一是体现在公众意见表达没有法律保障；二是体现在公众表达意见后，没有相关法律法规保障实现。

以欧美发达国家的实践来看，几乎没有单个的公民参与城市社区规划，并能成功地影响规划和政策的案例，但由个体组成的利益集团却可以起到相当大的作用。