城市治理与全球化效应

对于经济全球化概念的一般理解，人们普遍认为，自由市场经济在全球范围内的传播，改变了当地政府权力集中控制的局面，并允许资本在全球范围内流通，形成了全球经济的新模式。因此，当市场经济体制引入中国，政府监管的方式和强度受到影响。在许多城市，管理主义向企业化转换，城市经营的理念被广泛接受。

在城市经营的理念下，经济全球化影响城市之间吸引投资的竞争方式：城市政策制定者为吸引全球资本，政策方面采取特殊的优待条件，如廉价的土地租金、税收减免等，以提高城市本身的竞争力；跨国企业根据行业发展需要权衡每个城市的发展状况，使自己的利益更符合区域产业布局。这种政府和企业的双向选择形成各城市在全球经济中的分工，城市成为世界经济结构的一个节点。国际分工的城市定位在很大程度上引导着城市政府决策的提出与落实，对城市空间发展有着深远的影响。

工业化时代，大规模工业在城市中占据产业主导地位，依靠资本规模积累形成标准化的生产，第二产业占比大部分；进入后工业时代，由于信息技术的发展，交通模式改变的影响，第二产业的比重开始下降，第三产业占主导地位，以信息技术为基础的现代服务业成为国际化城市的主导产业，高新技术产业的比例持续上升。工业化时代的城市空间增长体现为大规模工业的产业集中，导致城市空间的快速扩张，后工业时代，信息化带来了新的区域影响力的评估模型，现代服务业在区域中心城市和全球城市集中，生产企业分散转移到不同地方的城市，促使不同级别的城市产业结构发生分化，城市的国际分工显示出更大的差异。

虽然全球化促进了发达国家城市的主导产业由工业向服务业转变，但总的数量上，制造业企业的数量仍呈增加趋势，仅仅是在地域分配上有所变化，大量制造业企业转移到发展中国家。中国大多数城市以廉价的劳动力资源和优越的环境吸引全球工业资本，在全球工业生产中占有较大比重。制造业的快速发展一直牵引着工业化的进展，城市空间的快速扩张也受其影响。同时，随着全球化的进一步发展，许多城市发展新兴产业，进行产业结构转型升级，逐步取代工业，高新技术企业替代能源消耗型的企业，使得中国部分城市出现一些后工业化的城市特点。传统制造业与新兴产业同时存在的格局，推动城市空间呈现出不同的增长特征和形式。

3.2.1.1　全球化和区域一体化的空间增长驱动表现

1.促进产业结构调整，改变空间增长方式

随着市场经济的发展，全球化和区域一体化在产业发展中的作用越来越大，在市场上表现为促进资本、劳动力、技术、信息等生产要素在全球流动，将不同的国家和地区纳入全球经济体系，使其参与全球的产业分工。当前世界产业格局正在发生重大演变，如果将全球产业作为一个整体来看，以微电子、软件信息技术、航空航天、生物工程等为代表的高新技术产业正在推动全球经济产业结构的大调整，以高新技术为主导的产业结构正逐步形成。全球产业结构的升级，将带动参与全球化产业体系的各个城市及区域的产业结构的调整和升级。

从全球角度看，各个国家的发展处于不同阶段，国家间的竞争比较优势不同，导致产业结构调整的全球化呈现出多样化的趋势，体现在城市空间中则是包含分散的集中，形成了区域城市空间格局的网络结构。在新的定位方式中，管理和信息中心区域的空间集聚发展表现出向全球城市中心集中的趋势，而具体的生产和装配活动转移到地方城市，这种根据生产要素来改变生产成本的方式，使城市空间发展表现出扩散型特点。城市空间演化过程理论见表3.3。

表3.3　城市空间演化过程理论

（来源：陈修颖.区域空间结构重组——理论与实证研究［M］.南京：东南大学出版社，2005.）

跨国公司在全球的城市产业结构调整中起到重要作用。在全球化背景下，跨国公司的内部管理、研发、生产、销售等方面体现在全球分工体系中。一般来说，发达国家工业化程度较高，其金融、管理、技术、信息等要素优势明显，而发展中国家工业化起步较晚，与发达国家的竞争优势体现在市场、土地和劳动力资源上。跨国公司综合各地优势，在发达国家与发展中国家之间的不同生产环节的布局，共同形成了国际生产体系。在全球产业定位中，跨国公司将金融管理、设计研发集中在信息和知识较为丰富的地区，一般为全球大都市；将销售网络分布在成熟的中心市场区；生产装配环节，根据地区的传统区位理论，则多分布在发展中国家的地方性城市。全球化引起的区域空间结构重组如图3.10所示。因此，全球城市空间结构重组的过程中，微观上往往体现在全球跨国公司产业布局的运作过程中。

图3.10　全球化引起的区域空间结构重组

（来源：查冬冬.基于政治经济分析的城市空间增长动力机制初步研究——以合肥市为例［D］.武汉：华中科技大学，2010.）

跨国公司对不同生产环节的布局会对不同等级城市的产业结构产生不同的影响，从而使不同等级城市形成不同类型的空间增长动力。具体来说，金融管理和设计研发将带动城市第三产业的发展，促进城市产业结构升级，使城市向全球性大都市发展。生产装备环节将带动城市第二产业发展，促进发展中国家的地方性城市工业化进程。

2.优化城市内部空间，吸引城市经营投资

全球化已经引起了城市经营理念的广泛传播。城市经营是在借鉴企业管理的基础上形成的一种市场管理方式。它通过土地资源的优化配置，提高城市的运行效率并获得经济效益。改善产业结构条件，则意味着可以获取更多的投资，从而加快产业升级，提高一个城市或地区的整体竞争力。城市经营策略是提高城市或地区在全球分工的地位的重要手段，它对于城市空间增长的特定动力机制，主要表现在以下几点。

城市通过竞争获得必要的产业资源。产业发展驱动空间增长，而全球化为工业的发展提供了机会，如工业生产的出口和国外金融服务。典型的例子是FDI（外国直接投资）对城市空间变化的影响。研究表明，自1990年以来，外国直接投资在上海经济发展和城市建设中的作用十分明显，并具有积极和深远的意义。很多其他的相关研究也表明，外国直接投资对促进城市空间增长发挥着非常重要的作用。

城市经营策略使城市能够充分发挥其比较优势，形成合理的区域空间增长模式。城市的自然资源禀赋可以发挥作用，但市场的管理机制更能够加强城市的比较优势。从区域角度来看，面向市场的城市经营和城市竞争促进产业和资源的高效流通，并最终选择理想的发展空间。因此，城市经营在优化区域空间结构中发挥着重要作用。

城市经营促进城市内部空间的重组与优化，并对衰败地区的复兴提供一条可供参考的发展路径。城市经营需要在市场力量的帮助下，挖掘土地的价值潜力，并在不同主体之间的竞争发展中提高土地利用效率。同时，市场可以筹集大量的资金来建设城市基础设施，改善旧城区生活环境。除了经济和社会效益，城市经营还能帮助城市政府在空间发展战略上从非理性转向理性，促进城市空间结构的进一步改善。

作为一种经营理念，城市经营最常用在旧区更新等实践中。以武汉市城市扩张的过程为例，城市空间扩张形成众多城中村，其土地属于集体所有，但周围的城区为城市建设用地。武汉市政府采取城市经营的理念，通过政府引导、市场运作改造城中村，大面积改善了城市形象，促进了城市内部空间的增长。

3.构建空间增长联盟，促进区域空间增长

在全球化的进一步发展中，不同级别城市区域的职能分工强化了其在全球产业体系中的作用，也形成了具有地域空间的新现象：全球城市区域（global city region）。全球城市区域不同于普通意义上的城市，也不同于仅有地域联系的城市群或城市连绵区，而是在高度全球化下，以经济联系为基础，由全球城市及其腹地内经济实力较雄厚的二级大中城市扩展联合而形成的独特空间现象^[6]。城市与区域空间一体化的发展趋势，导致“区域”概念的进一步发展，在世界范围内掀起新区域主义（new regionalism）的研究思潮。D.Wallis将新区域主义的特点概括为：①是区域治理而不是区域管理；②是跨部门合作而不是一个单一的部门合作；③是合作而不是协调；④是过程而不是结构；⑤是网络结构和非正式结构^[7]。与传统区位理论相比，新区域主义倡导多维合作、区域之间的地区开放和复合的目标模式。

城市内部的增长联盟即城市增长联盟最早由Molotch在《The city as a growth machine：toward a political economy of place》中提出，他认为地方政府发展经济的强烈动机和投资者对土地经济利益的追逐，使二者组成联盟推动城市增长；而非政府组织（NGO）代表的市民等社会利益群体会对政府、投资者组成的增长联盟产生促进或制约作用，从而由政府、投资者、社会三方组成城市增长联盟，他们相互交流、合作和平衡，促进城市经济增长^[8]。在特定的区域范围内，通过劳动分工在不同的城市中发挥各自的比较优势，形成地区综合的整体优势，以促进联盟成员的共同增长。各种级别的区域合作组织已经成为实践新区域主义与空间增长联盟的实体。

（1）国际区域增长联盟。如欧盟、北美自由贸易区、亚太经济合作组织。欧盟的增长效用最明显，其区域内城市形成了一个成员网络结构形式。国际区域增长联盟在城市空间增长效应方面往往是间接的，联盟的成员开发环境存在巨大差异，限制了总体目标的实现，所以对具体的城市空间影响是有限的。

（2）区域增长联盟。伦敦都市区、加拿大多伦多都市区和泛珠江三角洲经济圈都是典型的区域增长联盟。以泛珠江三角洲经济圈为例，它旨在发挥各个省市的比较优势，包括资源和地理条件、劳动力和工业发展等，通过改善区域交通基础设施条件，整合政治和经济体系，发挥大城市的驱动力，促进该地区作为一个整体，从而实现全面发展。作为一个开放的区域增长联盟，它参与中国-东盟自由贸易区建设中，充分体现出新区域主义提倡的多层次开放区域理念和区域开放化特征。区域增长联盟对于城市空间的影响是非常明显的，尤其是交通网络建设、工业转移等实质性的举措，都会形成城市网络内部的紧密联系，为工业发展开发更多的新空间。

（3）城市发展增长联盟。城市发展增长联盟多以工业园区的形式出现。当地政府（一个或多个）为了经济的发展，采取以土地为主的优惠政策，使投资者手中的资金通过政策带来更多利润，而产业发展同时为人民带来就业的好处，因此三者形成增长联盟，如上海浦东新区开发区、天津滨海新区等。天津滨海新区借助其良好的地理位置和交通条件发展现代工业，其发展过程反映了城市发展增长联盟在发展的不同阶段的促进作用。初建前七年（1994—2000年），天津滨海新区吸引外资的主要载体为第二产业，第二产业的发展促进了新区经济的快速发展，在有了一定的产业基础后，随着金融服务业的发展，则又促进了城市产业的转型，优化了城市空间的结构。在经济增长过程中，滨海新区辐射周边地区的力量逐渐增强，成为领衔渤海城市圈经济发展的核心。

3.2.1.2　案例——全球化及区域一体化在武汉市城市空间增长中的作用机制(www.xing528.com)

1.全球化环境下武汉市的区域定位

从历次城市总体规划对武汉市城市性质的定位看，1954年版总体规划、1959年版总体规划修正草案及1979—1981年版总体规划都将武汉市定位为湖北省政治、经济、科学、文化中心，除交通功能外，其他城市功能没有辐射到湖北省以外区域，处于相对封闭的区域空间之中。从1988年编制《武汉市城市总体规划修订方案》开始，武汉市在全国乃至全球的城市定位在城市性质研究中愈加受到重视。1988年总体规划修订方案中武汉城市性质定位为：湖北省省会，充满革命传统的历史文化名城，全国重要的水陆空交通枢纽、通信中心和对外通商港口；国家重要的钢铁、机械、轻纺、化工、电子等传统工业的生产基地，并将逐步发展为全国光纤、微电子、激光、生物工程、新材料等新兴产业基地之一，在中国改革开放中形成华中地区和长江中游的商业、贸易、金融、科技、文教和信息中心。1996年编制的总体规划中，武汉城市性质定位为：湖北省省会，我国中部重要的中心城市，全国重要的工业基地和交通、通信枢纽。2004年编制的总体规划，武汉城市性质定义为：湖北省省会，国家历史文化名城，我国中部地区的中心城市，全国重要的工业基地、科教基地和综合交通枢纽。从历史角度看，武汉市的城市定位经历了省域维度一华中地区维度—全国维度的演化过程，在全球分工的大浪潮中谋取自身地位也成为城市寻求发展机遇的首要选择。历版总体规划（包括修正草案、修订方案）对武汉市城市功能定位的规定变化如图3.11所示。

图3.11　历版总体规划对武汉市城市功能定位的规定变化

从世界经济发展的角度来看，中国的土地、劳动力成本优势明显，广阔的市场使中国成为世界制造中心。长江三角洲、珠江三角洲地区由于资源和环境的限制、资金饱和、产业升级等方面原因，部分产业开始向内地转移。世界性产业转移和全国新一轮经济整合带来的产业转移，成为武汉提高其在全球产业分工体系中地位的有利条件。

武汉市与我国三大经济核心区距离都较远，相比与它们距离较近的中部其他省份城市，武汉接受辐射不强，但是武汉具有中部其他省份城市没有的巨大优势。首先，武汉在1992年被国务院批准为对外开放港口和沿江对外开放城市，享受一系列政策优惠。也就是说，依托长江黄金水道，武汉及其周边城镇组成的城市群具有发展成为长三角、珠三角那样直接参与全球性区域分工（而不是依靠其他经济核心区的辐射间接参与）的世界级城市群的条件，武汉市具有与上海、广州、深圳等城市一样发展为国际性城市的潜力。其次，武汉市在新中国成立之初就开始发展工业，钢铁、汽车、纺织、食品加工等工业发展较早，改革开放后，武汉市又积极发展光纤、机电制造、光电子、通信技术等高新技术产业，产业基础较中部其他省份城市更好。最后，武汉市的交通条件极为优越，是长江中游的航运中心，中国航空、公路、铁路交通枢纽，特别是铁路，已形成辐射北京、广州、深圳、郑州、西安、宜昌、重庆、合肥、南京、上海等各大城市的高速铁路系统，构建武汉城市圈一体化的公路、铁路交通系统。武汉市将具有辐射中西部大部分地区及与三大经济核心区形成较强联系的能力，并具有吸引跨国公司投资的巨大吸引力。

来武汉投资落户的企业持续增多，从2007年到2011年五年间，在武汉市投资落户的世界500强企业由70家增长到83家，武汉成为机械电子产品和高新技术产品投资的热点城市。

以产业转移和外商投资的形式改变国际分工的国际区域经济作用，对武汉市城市空间的增长具有显著的影响。其典型特征体现在开发区城市空间增长极的形成，以开发区或工业园区为中心的发展，往往会带动一个新城的基础设施和住房的开发建设，导致城市空间的向外扩展。其中，影响较大、空间增长效应最为明显的开发区包括：东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区、吴家山台商投资区，以及近年来在城郊开发的阳逻经济开发区、滠口开发区、化工新城等。开发区的建设引导武汉市城市空间向“以主城区为核心、多轴多心”的空间结构发展，形成典型的产业引导型城市空间增长形态。

2.产业结构重组与城市空间增长

从武汉市三次产业结构比例的变化中可以看出，武汉市三次产业之比由1978年的12∶63∶25调整为2010年的3∶47∶50，第一产业、第二产业比重分别下降了9%、16%，其中第三产业比重上升了25%。武汉市历来重视工业对城市发展的作用，改革开放后，更是注重产业结构的调整，大力发展先进制造业和高新技术产业。在产业结构调整过程中，以工业和服务业为代表的第二产业和第三产业的地位被强化，通过工业主导、服务业跟进，两者同步发展的产业动力机制主导了武汉市的空间增长。

武汉市第二产业在产业结构中的比重有所下降，但高新技术产业在其内部结构中的比重有所提高。2008年，高新技术产业实现增加值1108亿元，占武汉市GDP的27%。因此，产业结构向高端制造业转变的趋势明显。生产总量增加的同时，重点行业所占的比重持续增长，上、下游产业链正在逐步改善，集聚度逐渐增加。高新技术产业的发展减少了单位产值的能源消耗和污染排放，并大幅提高了税收收入，为城市的建设提供了资金支持，因此对于城市空间的良性增长是非常有利的。高端产业为承接全球产业转移和沿海产业梯度转移创造了良好的条件，提高了技术水平和产业集聚能力。

跨国公司在第二产业内部结构升级过程中发挥了积极作用。根据张艺影的研究结果，外商在湖北省第二产业的投资大部分集中在制造业，同时技术密集型产业的投资比重高于一般加工工业，带动了第二产业的结构升级^[9]。对于武汉市而言，引进世界500强企业不仅可以为城市注入资金，还可以引进全面的生产管理过程，以及技术水平和研发能力、组织和管理技能，促进人力资源发展和扩大国际贸易网络等，对武汉经济社会发展和产业结构调整具有深远的影响。例如，武汉市光纤通信产业，1988年荷兰飞利浦这一世界500强企业与武汉长江通信产业公司合资，成立了长飞光纤光缆股份有限公司，其主要研发和生产的特种光纤，缩短了中国在光纤通信技术上与世界先进技术水平的差距。

除研发能力外，长飞光纤光缆股份有限公司引进国际先进组织管理技能，经过多次扩建，生产能力比刚成立时增长了几百倍，武汉市也由此跃居成为中国第一、世界第三的光纤生产基地，带动了武汉光纤通信产业的技术升级和快速发展。

生产、生活的服务需求随着市场经济的建立与发展明显扩大，第三产业也快速发展起来。武汉市2010年第三产业总量增加值达2648亿元，排除价格因素，相比于1978年增加了65倍，年均增长率为16.6%，比GDP的年均增速（14.0%）高了2.6个百分点，因此第三产业发展步伐也在加快。近年来，随着武汉市第三产业对外开放，外国投资开始进入房地产、批发零售、餐饮、水利环境和公共设施管理等行业，对武汉市第三产业发展起到越来越大的带动作用。

从产业结构的角度来看，如果第一产业的比重不到10%，第二产业的比重大于第三产业的比重，则这表明社会已经进入工业化高级阶段；如果第一产业的比重不到10%，第二产业的比重小于第三产业的比重，则这意味着社会进入了后工业化阶段。自2000年以来，武汉市第一产业的比重不到10%，第三产业的比重开始高于第二产业的比重，说明武汉已进入后工业化阶段。综合武汉市人均GDP、城市化率及人口就业结构等因素，城市空间增长受工业和服务业的影响较大，未来产业的演化将趋向于高端产业，服务业的比重将不断提升。工业园区的发展空间也将更加多样化和全面化，相关服务行业将占据较大的城市空间，独立的综合性新城会越来越多，并会引起城市空间新的增长。

3.外资注入作用

改革开放以来，随着经济长期较快增长，中国已逐步成为国际产业资本最主要的输入地之一。2010年，武汉市实际利用外资达32.93亿美元，其中外国直接投资（FDI）24.5亿美元。据武汉市统计局统计，截至2011年底，已有83家世界500强企业在武汉投资。外企投资领域涉及化工、建材、通信电子、食品、汽车零部件、纺织、电器、机械、商业零售等多个方面。武汉市部分年份实际利用外资总额见表3.4。

表3.4　武汉市部分年份实际利用外资总额

（来源：根据湖北省统计年鉴及武汉市统计年鉴整理得出）

武汉市的空间发展受外商投资多方面的促进作用而发生变动。首先，外商投资可以有力地促进地方经济建设与发展。城市基础设施建设通过大量税收获取充足资金，一定程度提高了城市空间扩展的质量，也稳定地提供了城市空间发展所需资金；外商投资的高端产业可以带动其他相关产业的发展，形成产业集群和空间增长极。其次，外商投资可以带来城市非农就业人口的增加，促进城镇化的进程，形成有效的空间增长需求，促进城市的地域扩张。再次，外商投资可以推动产业结构的调整。20世纪90年代以来，外国直接投资对武汉市产业结构升级起到很大的推动作用。第二产业中，外商对汉投资集中在制造业，且技术密集型产业的投资比重高于一般加工工业；对第三产业的投资集中在房地产和社会服务业，其次是批发和零售业。在武汉市工业园导向的空间增长动力机制下，工业园的发展受外资企业的带动较为明显。这种作用在武汉市汽车产业发展中体现得尤为突出。

武汉市汽车产业集中在武汉经济技术开发区，该开发区以汽车产业为龙头产业，于1991年编制了第一版总体规划，1993年被国务院批准为国家级开发区。

1992年5月，法国标致雪铁龙集团在武汉经济技术开发区投资，与中国东风汽车公司合资成立神龙汽车有限公司，总部位于武汉。该合资公司建立后，对武汉汽车产业的带动作用巨大，东风汽车开始全面涉足轻型车和轿车制造，奠定了多种车型和汽车零配件配套的产业基础。2003年6月，日本日产汽车公司与东风汽车公司合资成立东风汽车有限公司，这是中国汽车产业最大的合资项目。2003年7月，日本本田公司与东风汽车公司在武汉经济技术开发区共同组建了东风本田汽车（武汉）有限公司。法国标致雪铁龙集团、日本日产汽车公司和本田公司是世界排名前十的三大汽车巨头，它们对武汉汽车产业的投资，对武汉汽车产业集群的形成起到至关重要的作用。继日产、本田进入武汉经济技术开发区后，一批国际汽车零部件名企和中小整车企业成串进入武汉，如美国李尔、伟世通，日本理研，法国法雷奥、佛吉亚等等，它们带动了武汉的汽车产业链的延伸和壮大。至今，武汉经济技术开发区已形成以神龙汽车有限公司、东风汽车有限公司、东风本田汽车（武汉）有限公司为主体的集汽车制造和零配件生产、汽车研发、汽车贸易、汽车物流等多功能于一体的汽车产业集群，2006年汽车产业成为武汉第一大产业。随着武汉汽车产业的发展壮大，武汉经济技术开发区的工业园用地快速增长。

从外商投资在武汉的空间分布来看，外资企业主要聚集于武汉市经济技术开发区、东湖新技术开发区及武汉周边工业新城，武汉市产业新区分布图如图3.12所示。这些产业新区的空间增长动力包括三个方面：一是外国企业自身的发展空间；二是外国企业促进了一大批相关产业的发展和工业园区的形成，并主要通过工业园区再促进城市空间的整合；三是当地政府改善该地区的竞争力和基础设施的工作，间接地促进了城市空间的发展。因此，外商投资对空间增长的影响不仅限于其行业本身，也会形成全方位的综合力量，共同促进城市空间的增长。

图3.12　武汉市产业新区分布图

（来源：吴之凌，胡忆东，汪勰，等.武汉百年规划图记［M］.北京：中国建筑工业出版社，2009.）