中国政府对城市空间增长的影响-《城市空间治理理论与实证》成果

3.1.2.1　国家政府层面

国家政府由多个部门组成，他们协同管理中国经济、社会、外交、文化等各种事务，保障中国作为一个国家的运作并向更好的方向发展。城市是各种资源聚集的地方，其发展状况对整个国家的影响很大。不同发展背景下，国家政府层面对城市发展提出了不同的发展要求及目标，并通过一定的手段对其进行管理，以保证城市发展符合要求，实现预期的发展目标。

1.国家管理对于城市空间增长提出的多元化要求

改革开放以来，中国经济的快速发展推进了城市化的进展。在这个过程中，以往单纯追求经济效益的目标体系给城市发展、生态环境及社会发展带来诸多问题。总结中国城市发展的经验和教训，并在全球化大背景下，中国开始以国际化视角对城市经济发展与空间增长进行重新审视，重新制定其根本目标，将可持续发展、社会公平、城乡统筹等要素纳入发展的综合目标体系，并以之作为国家层面制定空间增长政策的依据。

（1）经济发展的要求。

国家对城市空间增长的要求是服务于经济社会并推动其全面发展，中国当前处于工业化快速发展阶段，产业发展仍需要加速推进，提高工业化水平；2011年，中国城镇化水平突破50%，根据城镇化S形曲线理论，中国城镇化水平仍然处于持续快速增长时期，未来仍有很长时间维持持续发展的势头，城市人口仍将持续增加。为满足产业发展和人口城镇化发展的客观要求，城市功能必然会增加，城市空间也必然会增长。

（2）可持续发展的要求。

可持续发展的提出由来已久，具体来说是指在满足当代人需求的前提下，不会对后代人满足其需求的能力造成危害的发展理念。中央政府的可持续发展目标区别于地方政府，它将全体公民长远利益的维护作为制定城市空间增长相关政策的前提，立足当前中国的国情，中央政府对环境可持续、用地可持续采取管制措施。而地方政府为了追求经济效益，往往以破坏生态、污染环境和无限扩张土地为代价。因此，中央政府在国家层面的管制，显得尤为重要。

（3）公共利益均衡的要求。

中央政府除了是国家管理的具体执行主体外，也是全国人民共同利益的代表。中央政府维护和推进全国经济的发展，同时关注社会公平发展的稳定运行与公民的权益保障。

关于公平发展，一是要追求区域之间的公平发展；二是要追求区域内部的公平发展；三是要追求利益个体之间的发展机会平等。政府行使管理职能时以维护社会公平为基本出发点，对于中央政府而言主要以宏观调控的手段达到这一目标。关于稳定运行，首先是建立在社会公平的发展基础上，并以法制化为运行的保障。国家管理在这一层面的核心工作在于完善市场机制失效导致的缺陷。城市空间增长与自由市场经济之间的高度相关性，要求政府适时地通过维护公平发展、稳定运行的路径来弥补市场自身的不足，扮演城市发展的“守护神”角色。

2.国家管制力为城市空间增长带来的多元化机制

从国家层面政策法律环境看，中国的城市空间增长受国家管制力带来的多种动力驱动而呈现出不同的表现形式，特别是新中国成立后不同的发展阶段，在增长方式、增长规模和增长质量等方面都表现出不同的特征，因此，基于政治环境的变动而引起的各种运动机制和变动都对城市空间增长产生巨大影响。

（1）区域发展战略的导向作用。

中国国土面积大，地域差距明显，城市发展格局也表现出较大的地域差异，一方面与各地区的自然地理环境和经济基础有关，另一方面也与国家层面的区域空间发展战略的引导有关，国家层面的区域空间发展战略如图3.1所示。自20世纪80年代以来，在追求效率与公平的双重目标下，区域空间发展战略在不同地区落实推行，也在不同区域发展中形成不同的空间增长效果。

20世纪80年代，国家层面提出区域发展时序的发展战略，要求加快东部沿海地区发展，巩固其对外开放程度，在此基础上发展中西部地区，此被称为“两个大局”的思想，这一区域空间发展战略促进了中国沿海地区在外向经济上的高速发展，快速带动了沿海城市的空间增长，京津冀、长三角、珠三角三大城市密集区快速发展为国家级吸引能力的增长极。20世纪90年代初期，国家又提出开发开放浦东的重大战略决策，打造上海为中国经济、金融和贸易中心，这一战略政策带动了以上海为核心的长江三角洲城市群的急速发展，形成具有强大竞争力的中国第一城市群。

2000年1月，国家层面做出实施西部大开发的重大决策，增加对西部地区的经济支持和大力投资，并给予一定的政策优惠，这标志着国家空间发展战略政策开始向西部倾斜。2000年至2008年，西部地区生产总值从最初的1.66万亿元增加到5.82万亿元，年均增长率为11.7%，增长速度高于同期全国平均水平，其高速的经济增长也引起城市空间的大规模扩张。公路、铁路等基础设施建设水平也显著提高，加强了西部地区城市内外的联系，推动并提高了西部地区城市化水平。

2002年，党的十六大明确提出支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，进一步支持以资源开采为主的城市发展接续的复合型产业。通过这一系列区域发展战略，东北地区的经济发展保持着稳定持续的增长。2008年，东北地区国内生产总值增长率为13.4%，高出同期全国4.4个百分点。其城市空间的显著变化则主要体现为空间增长由传统单一工业引导转为现代多元化的产业驱动，城市经济结构的优化与调整引起城市空间结构的重构，工业用地空间比重降低、服务业用地空间增加，共同驱动城市综合服务能力的提高。由此可以反映出区域体系发展战略的改变会导致具体城市的空间增长变化。

图3.1　国家层面的区域空间发展战略

2004年国家提出促进中部地区崛起的区域发展战略，经济发展的区域对象又转移到中部六省。由于各省处境和机遇各不相同，各省选择了不同的发展策略，其中，河南、湖南、湖北三省发挥本省的核心城市群带动作用，山西省利用资源优势发展能源、工业产业，安徽和江西两省则分别与长三角城市群、珠三角城市群接轨。国家层面的区域发展战略则体现在针对性的政策，确定以武汉城市圈和长株潭城市群为代表的中部两大城市群为国家试验区。中部崛起的区域发展政策显著地促进了一批各具特色城市群的快速发展。获得国家区域发展政策的支持后，中部城市从区域内、外多方向展开协作，通过改善交通设施、破除贸易隔阂，以求得共同发展，在区域一体化的价值导向中，城市群的发育壮大，直接推动着每个城市的空间增长。

通过上述内容，可以反映出国家层面的区域空间发展政策，始终与改革开放以来的经济建设紧密相关，经济建设对区域空间发展也发挥了显著的作用。首先，以非均衡的发展理念达到促进均衡化发展的价值目标。非均衡发展战略以地域经济发展为基础，以不同地区的发展条件选择有针对性的管理措施，形成倾斜化的梯级城市发展序列。城市空间增长的过程与这一区域非均衡发展序列同步进行，使城市空间发展首先聚集在东部地区，随后逐渐转移至中西部地区，进而带动全国层面的城市空间均衡发展。其次，作为国家层面的战略措施，它有效地促进了空间发展的区域一体化，各阶段的区域发展战略都是针对特定区域的，由于覆盖面积广、涉及领域多，因此具有区域综合协调发展的属性，而区域一体化正是当今全球化、市场化环境下进行地方城市空间增长导向的最有效途径之一，因此区域发展战略正是以区域协调的方式和价值导向促进地方城市的空间增长。

（2）宏观调控政策的控制作用。

城市空间增长总是与城市产业经济发展息息相关，国家宏观调控政策一般通过调控产业发展速度来间接影响城市空间扩张。从城市发展的历史规律看，在经济高速增长时期，基础设施建设投资的增加往往依赖于财政政策，而居住在城市中的庞大的高收入人群，其数量达到一定规模时也会影响空间增长需求，使得城市空间呈增长态势；经济稳定增长或平缓增长阶段，相应的增长需求动力则较弱，推动因素单一，空间扩展放慢。

改革开放后，中国经济开始复苏，市场经济推动下的经济发展与城市空间增长的运行机制也步入正轨。1985—1990年间，历史时期多年积累的固定资产投资规模过大而引起通货膨胀的压力日趋明显，国家开始实施宏观调控对策与措施，以期解决过热的经济发展问题，也因此形成了改革开放后的第一个经济回落时期，城市空间增长同样也受其影响而逐渐放慢。1990—1992年间，各地开始兴建大规模的开发区、工业园区、新区等，基础设施投资热再现，城市空间一时间低密度、低质量地快速增长。但由于全国总体经济量小，发展水平有限，泡沫经济很快便伴随地产开发热潮出现，这也为城市未来一段时期的发展埋下隐患。随后几年，在国家相关政策的干预之下，经济开始软着陆，城市空间增长开始理性化运转，并一定程度上弥补了之前的低效增长缺陷。

随着经济开放程度的扩大，宏观调控的作用受国际经济格局的影响变大。1997年金融危机的爆发使中国出口经济受到重创，物价回落、失业率猛涨等情况的出现，使得经济发展出现通货紧缩的局面。针对这一状况，国家采取有效的调控手段，实行积极的财政政策，促进经济扩张型发展，以基础设施投资为重点，同时，促进城市外向型经济的有序发展，通过产业的发展推动城市空间的增长。2003年下半年起，受涉及宏观经济核心的能源、环境以及耕地等问题的影响，国家出台了新一轮的宏观调控措施，经济转型成为此次调控的主题。这些问题也成为今后一段时间内多数城市空间增长的关注重点，追求效率与质量、关注环境保护与资源保护的可持续发展成为中国城市空间增长的价值追求。在实体空间增长方面，强制性的土地政策、规范的产业准入制度、严格的环境影响评价标准等一系列宏观调控政策均对城市空间增长产生巨大影响。

总体上，国家宏观调控手段在未来将更趋于采取间接的法律、货币等常态政策，而非直接的经济投资、行政管理等方式。其调控手段也将会与国际经济环境结合，形成更加理性有效的控制作用并影响着城市空间的增长。

（3）城市发展方针的推动作用。

城市发展方针是政府推动城市空间增长的直接动力，可以理解为国家为实现特定时期的城市发展目标而制定的具体政策方针与行为准则。新中国成立后，全国城市发展方针进行了多次调整与变更，其明确的政策导向与推动作用，往往在某一时期内引起城市空间增长的显著变化。

1954年，新中国提出“重点建设，稳步前进”的城市建设方针。当时认为城市建设的规模应与工业化的进程同步。这一方针以工业建设为具体载体，推动大量城市开始发展工业建设，从而引起大规模城市空间扩张，与此同时城市化水平从新中国成立初的10.6%提高到1957年的15.4%。1958—1978年，中国经历了“大跃进”和“文化大革命”运动，城市建设方针先是过激后又过于保守，这一时期的城市发展方针违反了“产业发展—空间增长”的传统客观规律，导致部分城市空间虚增，而后又导致城市空间增长陷入停顿。

1978—1990年，中央实行“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的城市发展方针，从而缓解大城市发展带来的诸如交通、环境等问题。这一方针在一定程度上推动了不同城市的规模调整，抑制了大城市规模扩张，中小城市的数量与规模则有不同程度的增加。但这一方针忽视了大城市作为区域空间增长极的重要导向作用以及处于自由市场经济中的大城市对于产业聚集的客观市场要求，一定程度上阻碍并抑制了城市空间的自发式增长。

《中华人民共和国城市规划法》为新中国第一部城市规划领域的法律，自1990年开始实施，其主要内容涉及城市发展方针的规定：国家实行严格控制大城市的规模、合理发展中等城市和小城市的政策方针，要求通过方针推动生产力和人口的合理布局。而进入21世纪后，中国已经进入经济高速发展的阶段，城市空间增长主要受市场力的驱动，在人口规模和空间增长上呈现出显著变化。改革开放以来，大城市（50万人口以上）增加了357个，中小城市的数量却减少了360个。这表示控制大城市规模发展方针的效果并不佳。

作为新一版城市规划领域的法律，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月开始实施，它是对过去近20年城市发展建设方针的总结。在该法律中，涉及城市发展方针的条目被删除，相关政策趋向区域、城乡统筹一体化协调发展，充分反映了协调均衡发展的思想。党的十七大报告提出“以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”，充分反映了增长极的带动发展思想。回顾历史，可以发现，中央政府的城市发展方针开始转向追求长远利益的目标，开始顺应形势，结合市场经济力量的手段，采取间接调控方式推动城市空间的良性增长。新中国成立以来城市发展方针历程总结见表3.1。

表3.1　新中国成立以来城市发展方针历程总结

（来源：《城市规划原理（第二版）》）

（4）户籍制度改革的促进作用。

受城乡二元结构的长期困扰，中国户籍制度的改革也经历了多个阶段。计划经济时期，按居住地登记户口、迁徙自由的制度转变为控制农民向城市迁移的制度；市场经济时期，特别是改革开放后，允许农民进入集镇落户，进而放宽“农转非”的限制条件，执行城乡统一户口登记的制度；2003年，各地开展的户籍改革措施促进了城乡户口一体化的推进，户口开始在城乡差异中日渐淡化。但由于牵涉社会保障水平和城市发展人口指标等部分因素，户口的地域壁垒仍未解除，户籍制度改革仍存在障碍。

城乡分离的二元户籍制度成为人口流动的无形障碍。城市经济的运行必须要借助大量劳动力的支持，外向型的传统劳动密集型企业，对于劳动力的需求量更是远超过本市户籍人口规模，因此，需借助外来迁入的人口。然而，虽然大规模外来人口来到城市中生活和工作，但法律上他们却不属于城市户籍人口。户籍制度一定程度上隔断了外来人口融入城市生活的机会，其享受社会福利、住房保障权利等需求都无法在城市中得到满足。因此，由外来人口带来的空间增长需求被户籍制度强制性抑制，外来人口的居住形态、消费方式都与城市居民有较大的差别，所以外来人口的流动很难推动城市空间有效的增长。

当前，人口的城乡流动随着户籍制度改革的深入而日益顺畅，但围绕户籍制度所衍生出的其他问题仍未能全面解决。目前，城乡户口差异的争议一般集中在两个方面：一方面是在城市社会服务的享用权上，如教育设施、医疗设施等；另一方面是在社会保障的享用权上，如医疗保险、社会最低生活保障等。外来人口在城市的空间发展需求被这些条件强制约束，如果未来户籍制度的改革能够解除这些约束，则必然会带来城市空间快速增长。根据公开数据，上海市近年外地居民购房量占全市总量的25%，这也反映出非户籍人口已经在城市中形成较大的空间需求群体，同时也必然导致更大的城市空间供应量。

3.1.2.2　案例——基于国家政府层面的武汉市城市空间增长

1.国家政治变迁与武汉市的城市空间增长历程

武汉市作为独具特色的国家级区域中心城市，空间增长过程有其特殊性，其发展过程极为清晰地反映了不同阶段的城市空间增长的动力因素，尤其是新中国成立初期国家相关政策因素的影响，改革开放后，地方政府的影响也都可以在空间实体上表现出来。因此，以武汉市作为研究案例，可以较为直观地把握中国城市空间增长的动力机制及其发展脉络，具有较强的代表性。

从清末开始，张之洞在武汉兴建洋务事业，发展近代工业，武汉城市空间增长开始起步。民国时期，武汉依托发达的水运条件，汉口一度成为中国内陆最大的通商口岸；但由于战乱等原因，这一时期武汉的工业发展落后于上海、无锡、天津等城市，而由于其独特的政治地位，武汉仍然发展为中国当时重要的大城市，被称为“大武汉”。

武汉城市大规模扩张是在新中国成立之后。新中国成立初期，武汉市被定为湖北省省会，在新中国产业部署中，武汉被定位为中国的重工业基地，工业发展带动城市空间快速增长。从1949年到20世纪80年代，武汉打下了坚实的工商业基础和科技基础，发展成为中国第四大城市，城市用地规模比新中国成立初期增长约4倍，城市空间向外增长明显，特别是武昌区，城市空间向东部及沿江向东南部扩张范围很大，武汉市1949年、1980年土地利用状况图分别如图3.2、图3.3所示。随着改革开放的推进，国家战略重心向沿海城市倾斜，武汉由于传统产业升级滞后、投入严重不足等原因，经济增长明显减缓。1995年，武汉市经济总量在全国副省级城市中仅排在第13位^[4]。此时，虽然武汉城市用地规模有所增加，但总体来说，空间增长速度较缓，并且主要在围绕原有建成区发展。国家于1997年提出中部崛起战略后，政策开始向中部倾斜。武汉抓住机遇，经济发展速度加快，城市规模迅速扩大。到2010年末，武汉市GDP（国内生产总值）达到5515.76亿元，相比2000年增长了4308.92亿元。

图3.2　武汉市1949年土地利用状况图

（来源：武汉市规划研究院）

图3.3　武汉市1980年土地利用状况图

（来源：武汉市规划研究院）

武汉市的城市空间发展经历了三个决定性阶段。第一阶段为城市形成阶段，主要得益于水运交通的优势。武汉位于长江与汉水交汇处，水运便利，历史悠久。历史上，武汉市分为汉口、汉阳、武昌三镇。明清以来，汉口借助便利的水运交通和居中的区位条件发展成为商贸重镇，是四川、湖南各省与江浙、闽广各省商品转运、转销的中心。清后期和民国时期，武汉的水运和区位优越条件进一步显现，工业发展开始起步，并逐渐发展成为大城市，但城市规模相对来说还较小。第二阶段为城市快速发展阶段，动因主要是武汉被定为国家的重工业基地之后形成了政治区位和区域经济条件的优势。特别是新中国成立以后，国家高度重视工业生产，在武汉大规模投资工业企业，伴随着工业的发展，武汉城市空间急速增长。武汉市1996年土地利用状况图如图3.4所示。20世纪70年代，武汉大学、华中理工大学（现华中科技大学）、华中师范大学、华中农业大学、中南民族学院（现中南民族大学）、中南财经学院（现中南财经政法大学）等高等院校、科研院所在武汉快速发展，成为武汉市新的空间增长要素，也一定程度上促使武汉市成为全国重要的科研教育基地之一。第三阶段是城市再发展阶段，动因是国家实施“中部崛起”战略，武汉成为中部崛起的战略支点。武汉市抓住机遇，构建“1+8城市圈”，力争将其发展为中部经济增长极，甚至中国第四增长极。

图3.4　武汉市1996年土地利用状况图

（来源：武汉市规划研究院）

第一阶段武汉城市空间增长相对缓慢，城市雏形形成；第二阶段是武汉市的产业调整及发展和城市大力建设的重点时期，城市空间跳跃式增长后趋于平缓；第三阶段是武汉步入正轨、提升自身实力和城市发展质量的关键时期，城市空间向外扩展较多，并逐步向区域性发展。

2.武汉市城市空间增长受国家城市发展方针的影响

在清末、中华民国及新中国成立初期，由于洋务运动和武汉市特殊的政治地位原因，武汉市经济变得十分繁荣。新中国成立后，历次城市发展政策及规划建设对武汉市空间增长起到较为显著的影响作用，其空间发展的过程与政策方针的变化节奏也相吻合。

“一五”和“二五”时期，武汉市被列为国家重点建设地区，并迎来新中国成立后第一个城市建设高潮。在“以工业化带动城市化”的国家基本方针政策指导下，工业区带动了武汉市城市空间增长，具体表现为武汉出现了城市用地跳跃式增长的局面。1954年，国家“156项工程”中一大批重大工业项目（如武钢、武锅、武船、武肉联等）落户武汉市，开辟了中北路、青山、堤角、石牌岭、易家墩、白沙洲、庙山等七个工业区建设项目。1956年，结合工业区的发展，武汉又加强了住宅区的配套建设，形成综合工业组团。特别是青山工业区，武汉钢铁公司、青山热电厂、武汉重型铸造厂等一批大型企业在青山建厂，以致在1959年总体规划中青山工业区空间扩展至武东地区。武汉青山区空间增长如图3.5所示。“文革”时期，城市发展受政治影响，城市人口数量下降，除工业用地外，城市建设基本停滞，城市用地增长不大。改革开放初期，国家宏观区域政策向东南部沿海地区倾斜，受其影响，武汉的发展开始落后于沿海地区，加上国家“控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的方针，20世纪80年代到90年代中期，武汉市城市空间增长不大。2004年，国家提出中部崛起战略，政策开始向中部倾斜，武汉作为中部最大的城市，被定位为中部崛起的战略支点。随后，武汉市实施一系列措施推动城市经济、社会等各方面的发展，迎来城市建设高潮，城市空间内部调整和外部增长同时进行，整体空间呈跳跃式增长。2010年，武汉市作为中部中心城市的城市属性得到国家认可，给武汉市城市空间增长再次带来新的动力。

图3.5　武汉青山区空间增长(www.xing528.com)

（来源：根据武汉市规划研究院提供的资料绘制）

3.“中部崛起”区域发展战略对武汉市城市空间增长的动力作用

“中部崛起”的国家区域发展战略给中部城市带来更多的政策性扶持。从国家层面看，武汉在地理位置、交通、工业基础、科教实力等方面较其他中部城市更具优势，是中部崛起的战略支点。相对中部其他城市如安徽合肥、江西南昌、湖南长沙，在承接东南沿海城市的辐射方面，武汉市没有地理优势。但是，在交通方面，武汉是南北、东西向铁路、公路的枢纽，是中国航空中心之一，同时是长江中游的水运中心，优势十分突出。加上武汉在现代制造业、光电子科技、科教实力等方面的优势，武汉也可以承接东南沿海城市的辐射，而且还具有自主发展的潜力。因此，在“中部崛起”区域战略的东风下，武汉也在崛起。具体城市发展战略包括：积极主动吸引外资，调整经济结构，发展现代制造业、现代服务业和高科技产业，提升产业竞争力，将武汉打造成工业强市；抓住全球产业调整机遇，积极参与全球产业分工，将武汉定位为国际化大都市；构建“1+8城市圈”，力争将其发展为中部经济增长极，甚至中国第四增长极；促进各类交通设施的调整和发展，建设辐射北京、广州、西安、合肥、重庆、襄阳、宜昌等多个城市的高速铁路，复兴长江黄金水道，建设高速公路，使武汉成为中国连接东、西、南、北的交通枢纽。

在省域层面，基于“中部崛起”的发展目标，湖北省整合省内各个城市的资源，形成完整的区域整体，参与区域对外竞争。具体途径是：首先，提升武汉城市圈整体容量和综合竞争力，强化武汉核心集聚和功能组织中枢作用，合理组织“1+8城市圈”的城市群体功能，以武汉城市圈发展为突破，带动湖北全省的发展；其次，强化宜昌、襄阳副中心城市的核心集聚作用，带动“宜荆荆恩”城市群、“襄十随神”城市群的发展，推动区域整体发展；再次，以长江经济带为纽带，推动长江中游发展带的崛起。湖北省域经济格局的板块联合、区域整合发展的走向已十分明显，同时这也是区域一体化发展的必然要求，未来的城市竞争不再是单一的城市个体的竞争，而是城市所处区域之间的竞争。武汉是省会城市和湖北最大的城市经济体（远大于省域内其他城市），是湖北省经济发展的中心，因此必然要在省域经济格局中，起到重要的纽带和组织作用。

3.1.2.3　地方政府层面

城市空间增长是城市强化外围地域环境与推动内部经济形成的空间增长，是城市发展在空间地域上的表征。改革开放后，中国的城市空间增长表现出很大的多变性，一方面体现为同一城市的空间增长速度在不同发展时期变化剧烈，另一方面体现为不同城市的空间增长差异明显。以往有关城市空间发展的经典理论不能解释这种多变性，主要是因为中国转型时期的城市建设发展并没有完全受传统经典的规划理论约束，而是受到地方政府的强大管制。地方政府往往为追求城市公共利益和政府本体利益而采取种种管制和引导方式，而这成为城市空间增长的重要推动力。

1.地方政府价值取向与城市空间增长

中央政府逐渐弱化对社会经济发展的行政管理是市场经济的最显著特征之一，通过权力下放，地方政府获得更大的自治空间。改革开放以来，中央政府实行了一系列的分权化政策，通过一系列政策的落实赋权给地方政府更大的空间管理权限，城市空间增长的进度和方式越来越受到地方政府层面管治的影响。作为地方的政治权力机构，地方政府是公共利益的代表，同时也是独立利益群体，这两个特点对城市空间增长产生不同的作用。

（1）地方政府的公共利益代表属性。

政府通过管制体现公共利益的价值取向，这一过程也往往转化为城市空间增长的动力。一方面，作为公众群体利益的代表时，地方政府需要满足公众群体的空间增长需求，比如原有居住人口对于空间品质提升的增长需求、新增人口对工作和居住的刚性空间增长需求。地方政府代表公众利益推动城市空间增长的具体表现包括引导城市空间增长方向、科学制订和实施城市空间增长计划。另一方面，作为城市发展利益的代表，地方政府还要关注城市空间增长的效率和公平。这主要体现为对城市空间结构的优化和合理调控、对城市空间增长过程中涉及的各方利益的统筹平衡，以及对城市可持续发展目标的管理。

（2）地方政府的独立利益群体属性。

改革开放后，出现在中央政府和地方政府之间的分权改革，重点包括经济权力的划分，以及由经济利益影响带动的政治权力的划分。中央与地方的权力关系也由此得以明确，而且通过法律的形式进行了详细的界定。地方政府通过强化权力使其成为具有相对独立性的利益主体，这导致其能够主动表达自身利益诉求和追求实现自身利益的最大化。在城市空间增长过程中，地方政府的利益诉求包括以下方面：

首先，财政分配制度在分权制实施后确定，中央和地方财政收入比重如图3.6所示，地方政府为获取更多的财政收入，希望通过城市用地规模的扩大来实现。一是因为土地出让能带来直接的收益，统计数据显示，部分城市土地出让金占地方预算外收入的近60%^[5]。二是因为地方政府享有许多基本税收，比如由土地开发带来的税收收入，以增值税、所得税及耕地占用税最为常见，这些税收成为其预算内收入的支柱。地方政府的财政收入一部分表现为土地财政收入，表现出高度依赖土地出让收益特征，因此地方政府通过追求土地利益而带来的土地扩张推动了城市空间的快速增长。

图3.6　中央和地方财政收入比重

（来源：根据中国统计年鉴整理绘制）

其次，除土地财政之外，地方政府还要借助于工商企业的财产所得税和增值税稳定财政收入的来源。因此，地方政府之间为招商引资而展开竞争，扩大土地供应，吸引企业投资。这些现象在工业区的向外扩张中尤为显著，城市建成区外围用地地价极低，大量工业园区向外快速扩张，由此推动了城市郊区的空间增长。

可见，分权改革在强化了地方政府的经济职能的同时，也形成了地方政府政治职能变革主体和经济主体的双重身份，从而使得政府既进行行政管理又涉及经济，从某种程度上说，既承担着“裁判员”职能，也扮演着“运动员”角色。这种双重身份利弊共存，致使地方政府推动空间增长的主动性提高，但由于地方政府一味追求经济利益，又必然会导致损害公共利益的现象产生，如开发区蔓延扩张导致的土地资源浪费问题、体制空缺导致的“权力寻租”问题等。从总体上看，地方政府为寻求地区经济利益的最大化和政府自身利益的最大化，必然会以城市空间的增长作为实现其目标的主要途径。

2.地方政府管理职能与城市空间增长

（1）城市规划的公共政策价值。

城市规划作为针对城市空间部署安排的公共政策，在由政府管理实施过程中，背负着作为公众利益代表、引导城市空间增长方向的重任。政府通过编制城市规划和提高管理技术，确保城市空间科学高效地增长，从而提高城市空间增长的质量。城市规划又是政府进行城市管理的重要工具，在其编制及实施过程中，成为地方政府表达利益追求的政策工具和主体渠道，体现着政府作为独立利益主体的核心价值取向。因此，城市规划在公共利益保障与政府追求利益两方面都呈现出不同的作用机制。

在公共利益保障方面，城市规划作为相对独立的理性技术与科学，代表了全体城市居民的长远利益，其中包括：城市空间范围的扩张、大量外来人口及市民的空间发展需求、城市总体空间质量的提高、城市综合持续发展能力的提高，以及市民个人利益在城市空间增长过程中的保障需求等等。站在服务于城市居民的角度，地方政府依据城市规划，通过行政力和执行力等方式保障这些长远利益的实现，使得城市规划成为城市空间增长的有效推动力。

在政府追求利益方面，城市规划作为城市空间的协调手段，反映着地方政府与中央政府的空间利益博弈关系。特别在土地资源安排上，中央政府站在国家利益层面，采取较为保守且强制的城市空间增长政策，集中表现在对地方土地利用的监察管理方面。《城乡规划法》第三十条明确指出：在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。但地方政府要以经济增长为目标导向，为实现其提高经济效益的目标，大力推进土地开发，要在中央政府管理框架之内，通过争取尽可能多的用地指标，使城市规划依据合理化，从而增加建设用地的空间规模和开发强度。

虽然地方政府有城市规划的操作权，但其意图的表达也需受到国家政府、市民及社会组织等主体的约束。城市规划作为一项公共政策牵扯到社会各主体的利益，因而受到广泛的关注，城市空间增长的多方博弈也因此产生。

（2）增长联合体的主体价值。

市场经济体制下，政府以间接调控为主的方式调节经济活动，通过以各类企业组织为代表的经济载体实现发展目标，而多数企业为达到缩减成本、提高产出效益的目标，也积极与地方政府展开合作。两者的博弈过程形成了共生相处的格局，地方政府运用自己掌握的管理权力，与控制着资本优势的企业集团结成企业-政府增长联合体。

对外来投资者，生产成本和产出效益的均衡控制尤为重要，目的是获取利润；对地方政府，则主要关注前期基础设施投资和土地征用所需成本，以及其所能带来的财政收入和通过市场运作增加就业岗位的能力。两者通过博弈达成产业发展的合作意向。投资者在土地、税收等方面特别是产业投入运营这一过程中都需与地方政府展开协作。这种协作关系上升到一定层次便形成企业-政府增长联合体。

分权化改革使中央行政不再向地方划拨投资，同时赋予地方政府主动吸引外来资金的权力，从而形成地方政府高度自治权。加上城市经营概念广泛传播，全球化带来的资金流通渠道多元化，导致城市间围绕吸引投资展开激烈竞争。地方政府尽其所能为外资提供优惠政策，并在外资进入之后与之形成增长联合体。政府作为公共利益的代表，需要在行使其行政管理权的过程中保持中立，而增长联合体的形成则会打破这种中立，导致政府在行使权力时出现偏袒现象。

增长联合体的内部博弈，也因企业性质的不同呈现较强的差异性。例如，房地产开发企业对于政府来说，是通过收取较高土地出让金获取财政收入的主要来源者，城市空间增长方面一般呈现为紧凑型、较高密度的空间形态；对于其他工商企业，政府主要通过税收的方式获取财政收入，以培养稳定的纳税主体，政府在土地出让方面往往给予各种优惠政策，因而往往形成中心城区建设用地地价高、密度高和外围工业园区地价低、密度低的蔓延格局。

（3）空间增长极的驱动价值。

渐进式和跳跃式是常见的两种城市空间扩展方式。渐进式的扩展是城市空间由内向外地蔓延式均质化扩展，跳跃式的扩展是选择与城市有一定距离的区域空投式集中化的扩展，是培育空间增长极的跳跃式空间增长模式，它主要基于某一特定产业驱动一个全新地段的快速成长。城市跳跃式扩展可以为城市快速扩张和经济快速发展的需要释放能量，增长极的建设恰好能够支持城市的快速扩张和经济的快速发展，与地方政府的根本利益诉求相一致。自20世纪90年代以来，国内出现了很多新的空间跳跃式增长的现象，其中以依托港口发展的出口加工区、保税区以及脱离老城区的独立开发区和城市近郊的大学城等为典型代表。

3.1.2.4　案例——基于地方政府层面的武汉市城市空间增长

1.城市规划对武汉市城市空间增长的作用

1929年，武汉组织编制了《武汉特别市工务计划大纲》，内容涵盖武汉三镇的功能分区、水陆交通、公共建筑、市政设施等几大方面。该大纲是第一次按照西方国家城市建设经验和当时中国城市规划流行的做法，将城市按照功能分区实行空间重组，形成了武汉城市功能空间的雏形。

新中国成立以后，回顾武汉城市规划与建设的历史，城市规划在各个发展时期，都发挥着重要作用。1954年编制的《武汉市城市总体规划》，明确将武昌旧城区以东区域作为市区未来扩展地区，东南、东北地区作为重型工业选址对象；在珞珈山、喻家山、磨山一带规划高等文教区；工业区配套建设居住区，形成综合工业组团。

在“大跃进”形势影响下，1959年编制的《武汉市城市建设规划（修正草案）》，开始控制城市规模，同时，为了给大规模新建工业项目安排空间，选择了一些小型和中型城市以及开放的卫星城镇（例如葛店）作为工业基地；提出武汉的城市性质和发展方向是建成为工业基地，科学技术、文化教育基地和交通枢纽；开始重视旧城区改造，确定了省、市、区中心广场位置，确定了城市空间的核心节点。

“文革”期间，编制了1973—1985年的城市总体规划，但并未报批，这一时期的城市建设基本以1959年的城市总体规划为依据。

1979—1981年编制的《武汉市城市总体规划（1982—2000年）》，于1982年获得国务院正式批准，这是新中国成立后武汉市第一次获得国家批准的总体规划。在武汉大力发展“有计划的商品经济”的背景下，武汉市有扩大城市空间的愿望，但在国家严格控制大城市用地规模的政策下，这轮规划对中心城区城市规模仍然严加控制。因此武汉市向内整合空间资源，汉口外迁旧京汉铁路和小型工业用地，向外加速发展小城镇，建设工业卫星城镇，并进一步明确现有工业区性质和建设原则。

1988年，武汉市被定为国家综合配套改革试点城市，在此背景下编制的《武汉市城市总体规划修订方案》，加强了对人口机械增长的控制，对三镇进行功能划分。政府开始重视产业调整，提出发展光电子、生物工程、新材料等新兴产业，将市域城镇划为五个层次。

1996年编制的《武汉市城市总体规划（1996—2020年）》，将武汉城市性质定为“湖北省省会，我国中部重要的中心城市，全国重要的工业基地和交通、通信枢纽”，开始从区域范围重新组织城市空间，城市地区集约发展，并构建七个卫星城。

2004年编制的《武汉市城市总体规划（2010—2020年）》，提出武汉市的城市性质为：湖北省省会，国家历史文化名城，我国中部地区的中心城市，全国重要的工业基地、科教基地和综合交通枢纽。构建以主城为核心，多轴多中心开放式空间结构；强化铁路、水运、公路、航空综合交通建设；规划主城区重点发展金融商贸、行政办公、文化旅游、科教、信息咨询等服务功能，依托区域性交通干线在主城区周边布局六个新城组群，集中发展现代化制造业。

总体来说，武汉市城市规划根据城市不同发展阶段的发展需求，划定城市建设用地范围，为城市产业发展、居民生活等安排足够空间，对城市空间增长促进作用明显，2004年版城市总体规划中的建设用地面积是1954年第一版城市总体规划中的4.5倍。特别是在近年的城市快速发展阶段，城市规划的规模增长更快，从1988年版规划到1996年版规划，八年间规划建设用地面积增长了75%，而1996年版规划到2004年版规划的八年间，规划建设用地面积又增长了近一倍。历次武汉市城市总体规划的主要指标见表3.2。

表3.2　历次武汉市城市总体规划的主要指标

（来源：武汉市历次城市总体规划）

2.培育空间增长极对武汉市城市空间增长的作用

自20世纪90年代以来，武汉市相继培育了多个空间增长极，它们在推动工业发展的同时，带动了住宅、商业等的发展，城市建设用地也急剧扩张。

武汉东湖新技术开发区是其中一个空间增长极，位于武汉市洪山区、江夏区境内，东起武汉外环线、西至卓刀泉路、南抵汤逊湖、北达东湖南岸，形成以光纤通信综合开发、激光技术研究与产品开发、生物技术开发、新材料研发、计算机软件工程开发为主的五大高新技术产业基地。武汉东湖新技术开发区于1984年起步建设，1991年被批为国家级的新技术开发区，其总体规划图（1990年）如图3.7所示。作为空间增长极，东湖新技术开发区的空间增长效果明显，特别是在2000年以后，武汉市政府开始在东湖新技术开发区筹建“武汉·中国光谷”，该地区城市建设以惊人的速度推进，光谷地区2002年与2008年土地利用状况如图3.8所示。光谷地区依托丰富的科教资源和优美的环境条件，凭借国际光电子发展的大势，在武汉市政府的大力扶持下，发展为光电子产业产、学、研结合的示范基地，光纤通信、计算机软件、信息科技等高新技术产业的发展已产生规模集聚效应。高新技术产业有别于一般工业，它可以有效带动城市其他功能的完善，2000年以后，该地区的房地产业、商业等呈爆发式增长，形成了新的商业中心——光谷商圈，并带动武汉市东南部城市空间迅速向外扩张。

图3.7　武汉东湖新技术开发区总体规划图（1990年）

（来源：吴之凌，胡忆东，汪勰，等.武汉百年规划图记［M］.北京：中国建筑工业出版社，2009.）

图3.8　光谷地区2002年与2008年土地利用状况（方框内）

（来源：根据武汉市规划院提供的资料自绘）

除武汉东湖新技术开发区外，武汉市培育的空间增长极还有汉阳的武汉新区、远城区的武汉化工新城及周边的卫星城镇（如阳逻、新洲、黄陂等）。武汉新区在汉水、长江和京珠高速（即武汉市外环线）围合的区域，武汉市旨在将其建设为辐射武汉乃至整个华中地区的现代制造业基地。武汉新区的建设带动汉阳地区的空间向外扩展，汉阳地区2002年与2008年土地利用状况如图3.9所示。武汉化工新城近年来才开始启动建设，拟沿江布局北湖和葛店两大产业组团，目前尚在建设中。卫星城镇布局工业，带动区域整体发展，成为区域城市空间增长的动力。

图3.9　汉阳地区2002年与2008年土地利用状况

（来源：根据武汉市规划设计院提供的图片绘制）

新中国成立以来，武汉空间布局的总体发展是区域一体化发展代替主城区内聚。主城区的内聚一方面造成城市容量过大，另一方面，各组团之间的空间距离的扩大，使交通量明显增加。而在城市外围或者城市新区开发建设，则能有效缓解城市压力，为产业发展提供新的空间。