城市空间治理理论与实证-多规合一政策运行问题的认知模糊

城市空间治理研究至今已经有60余年，国外的相关研究已较为成熟，在城市空间治理研究的概念、体系、政策工具和实施评价方面均做出了较多探索。实践方面，全美至今已经有超过三分之一的州和部分大城市实施了城市空间治理政策，如华盛顿州、马里兰州、波特兰市等，从实施效果来看，大多数学者认为城市空间治理相关政策普遍起到了应有功效，当然也还不完善。自从20世纪90年代城市空间治理理论被引入国内，至今已经过了二十多年的发展时间，目前，国内关于城市空间治理的基本概念、内容和必要性方面的研究，在吸收、改良国外理论的基础上基本进入成熟阶段，当前的研究重点主要集中在城市空间治理的基本技术手段和政策工具等具体问题上。然而，当前研究城市空间治理的经济社会发展背景已经发生转变，中国的城镇化率已经在2012年超过50%，中国已经超越日本成为全球第二大经济体，预计到2030年前后将会成为第一大经济体，同时中国已经进入经济发展的“新常态”，因此在现有框架内讨论可能无法解决相关问题，城市空间治理应该成为全时空、全领域性的国家政策。

空间规划体系的研究为城市空间治理提出了新的思路，空间规划最早发端于有着悠久规划传统的欧洲大陆国家，现在已经成为整个欧盟国家的空间发展基本政策之一。新世纪到来以后，大洋彼岸的美国也开始重视国家空间体系的研究与部署，出台了“美国2050”空间战略规划等，从国家层面上对全国空间进行规划。在新时期条件下，学者越来越重视空间规划体系并把它作为国家空间层面上的“基本底图”，但是现有研究主要还是集中在规划体系的技术和构建方面，而对于规划体系背后的行政和运行体系则很少讨论，少数学者（霍兵，2013；张兵，2014；杨荫凯，2014）已经开始试图建立一个全域空间规划体系。

一个好的规划体系同样要在一个好的管理体制中才会收到好的效果，中国目前的城市规划体系不可为不丰富，但是目前学界讨论热点之一的“多规合一”，即政策运行的环境造成的规划体系运行问题，反映出在规划的决策、实施和监督方面还存在着很多模糊不清的认知。在政策运行的环境方面，新公共管理是西方国家管理制度的最新研究与实践成果，自20世纪80年代至今，经过三十年的研究，在西方国家已经拥有了成熟的体系。国内学者将其引入国内也已有十多年时间，主要研究成果集中于新公共管理在中国行政体系改革方向上的必要性、新公共管理体系的构建和地方政府的实践等方面。国家主席习近平同志提出国家治理的现代化，进一步增强了进行城市空间治理制度的顶层设计的必要性。学者们从各个方面对新公共管理提出了基本原则，但是对于城市空间治理的相关理论，基本未见研究。(www.xing528.com)

纵观已有研究成果，城市空间治理是一个综合、渐进发展的政策决策实施过程，因其受到国家发展战略、国土空间的整体布局利用和管理方式与手段等方面的综合影响，因此还存在以下不足：一是此前的研究缺乏新形势下的更加宏观、全面、综合的制度研究；二是此前的研究较多关注规划体系本身而忽略了规划运行的行政决策体系，以及不同政府和部门之间的权利分配运作过程；三是此前的研究较多运用定性的分析方法，缺乏令人信服的定量分析，尤其是对政策工具的效用及作用机理缺乏严密的定量研究。

城市空间发展目标的实现依赖于空间规划的优化，但更依赖于遵循既定目标的空间治理。任何规划如果没有与其适应的实施调控与管理的政策安排，其目标都将无法实现^[13]。对于现有城市空间治理的改进，一方面须从管理的模式上加以转变，另一方面则要对最新的管理思想兼收并蓄，进行归纳和合理选择。城市空间规划必须借助城市空间治理才能实现既定的发展目标，并应综合运用各种政策工具管理城市空间增长。