城市空间治理理论与实证的新公共管理综述

20世纪70年代起，西方国家广泛受到“新自由主义”的影响，在传统的公共管理方式饱受诟病后，新公共管理理论逐渐流行起来。行政学大师胡赫曾这样定义新公共管理：“新公共管理是公共部门改革的协调一致的项目，它致力于管理代替行政，尽可能地用市场和承包合同替代官僚体制，并精简公共部门的幅度和规模。新公共管理理论以现代公共部门经济学和私营企业管理理论为理论基础，其主要特征可以概括为政府与社会职能转变；重视政府公共服务的效率与质量，以效益为主导，引入市场机制；确定绩效目标控制；引入竞争机制，建立竞争性政府、企业式政府、市场化政府，采用私营部门的管理方法和竞争机制；重视人力资源管理；公共部门私有化，即私营部门参与公共服务供给；以顾客为导向，关心公众利益，以人为本；主张公众参与和反馈，即主张多元化管理，由政府与其他非盈利部门共同进行管理，而非政府是唯一性管理机构”^[8]。

新公共管理理论兴起于20世纪80年代的美国和英国，并迅速影响了其他西方国家。哈佛大学肯尼迪政治学院的学者卡马克对各国新公共管理改革兴起的原因进行分析，认为这些国家改革主要缘自全球经济竞争、民主化、信息革命和绩效赤字四个方面^[9]。相对于西方发达国家而言，中国的新公共管理研究进展稍显不足。

关于新公共管理概念与特征的讨论，国外著名学者休斯曾提出新公共管理“并不是一种改革事务或管理方式的微小变化，而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化……新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现”^[10]。胡德系统地阐述了新公共管理的七大原则，分别为“政府职业化管理、明确绩效评估标准、结果控制、政府内单位分散化、引进竞争、政府内引进私有工商管理和强调成本控制原则”。在以上学者研究的基础上，国内出现了不少针对新公共管理特征及模式的研究（陈振明，2000；郑珊，2005；刘雨果，2009；尹策，2015）。其中，著名行政学者陈振明（2000）将新公共管理的研究纲领或范式特征归纳总结为八个方面：强调职业化管理；提供回应性服务；公共服务机构的分散化和小型化；明确的绩效标准与绩效评估；竞争机制的引入；项目预算与战略管理；采用私人部门管理方式；管理者与政治家、公众关系的改变。此外，杨明伟（2003）提出，与传统的公共行政学相比，新公共管理的特征为公共性、公平性、合法性、效能性、适应性和回应性。学者方福前（2000）认为新公共管理的目标是解决公共问题，进而实现公共利益，新公共管理是运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动^[11]。而针对中国具体国情，不少学者（杨明伟，2003；周宗猛，2010；马成祥，2011；张艳梅，2013；范尔博，2015；申云凤，2015）提出中国政府部门的行政改革应当适度引入新公共管理理论。

关于新公共管理模式的讨论，英国学者费利耶概括了新公共管理与传统公共管理四种不同的模式，分别为效率驱动模式、小型化与分权模式、追求卓越模式和公共服务导向模式。新公共管理的理论代表学者B.盖伊·彼得斯归纳了未来城市政府的四种可能性管理模式：市场式模式、参与式模式、弹性模式和解制式模式。

在新公共管理理论的影响下，美国城市的管理制度有了新的变化。目前，美国城市政府管理可分为两类：市长-议会制政府、议会-经理制政府。美国城市政府行政体制类型见表1.1。其中，在议会-经理制政府中，出现了城市经理的角色。城市经理主要职责为：①就全局问题制定政策；②编制预算，提交预算给议会，待议会批准后组织实施；③任免城市政府主要部门负责人；④形成广泛的外部关系，处理城市运行的各方面问题。政府日常行政事务通常是在议会的监督下由专业的行政人员和城市经理来处理。而现代城市经理已成为全面拓展的经纪人，他们要建立联盟，促进各竞争团体彼此谈判和妥协^[12]。

表1.1　美国城市政府行政体制类型(www.xing528.com)

（来源：根据《城市管理学：美国视角（第六版）》自绘）

城市规划管理制度与城市政府的管理形式有着不可分割的联系。在新公共管理的大背景影响下，城市规划管理制度也产生了变化，具体表现为：第一，城市规划管理不断引入市场机制，鼓励竞争，提高了效率与质量，注重绩效；第二，新公共管理理念引发政府职能转变，即政府不再是决策规划的唯一管理机构，而是需要寻求社会中多方面部门机构的意见，与其共同进行城市规划管理；第三，强调公众参与城市规划，而非以往的精英式规划；第四，在城市规划管理制度中提出应更多地关心顾客，以顾客为导向，城市规划必须以人为本。由此可知，新公共管理引起了城市规划管理制度的变革，同时，城市空间治理也需要从公共管理角度通过政策工具来引导。

在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上，习近平总书记提出：“党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的应有之义。”国家现代化治理是政府、市场和人民共同参与、协同作用下的社会管理模式。目前，国家治理能力现代化的提出，对城市规划领域特别是城市空间管理产生了重要影响。这就需要在城市空间管理制度改革中改变过去以政府主导资源配置、管制市场运行和社会活动的思想和体制，转而形成由政府、企业、基层群众自治组织和社会组织等共同管理的格局。

城市规划管理是国家治理体系的重要组成部分，是建设和提升国家治理能力的重要平台。而城市空间治理是城市规划管理中不可分割的一部分。国家治理体系与治理能力现代化既是对城市空间治理改革提出的新要求，也是城市空间治理未来发展的目标。专家们认为，城市规划管理制度改革是全面深化改革和重塑国家治理体系的重要环节，城市空间治理要更好地以城镇化的健康发展为目的，必须进一步明确城市空间治理在社会治理中的角色，调整与完善各层次空间治理的内容，加强与相关治理行为的协同作用；依据国家治理能力现代化的要求，确立与社会经济发展体制和社会需求相适应的城市规划管理制度和机制，完善城市空间规划管理的作用方式与方法，强化治理能力与治理体系的建设。