城市空间治理理论与实证：空间规划体系研究综述

国家空间规划体系是一个国家工业化和城镇化发展到一定阶段，为协调各类各级空间规划的关系，实现国家竞争力、可持续发展等空间目标而建立的空间规划系统^[3]。20世纪60年代以来，以德、法等国为代表的具有地理研究和规划传统的欧洲大陆国家，首先对国土空间进行了大量细致的理论研究和规划实践，形成了包含法律、经济、政策、设计规范和公众参与等较为完备的空间规划体系。该体系随着社会经济发展和国家发展目标的变化不断进行修正，是区域协调发展、经济提振、城市建设和环境保护等方面必不可少的组成部分。国内外对于德、法等国的空间规划体系的研究已经非常丰富成熟，本书就不再赘述。

在“第三次浪潮”和全球化进程加剧的推动下，欧盟首先推出跨国界的“欧洲空间发展远景规划”^[4]，“空间规划”开始正式成为推动欧洲一体化进程和欧盟成员国经济、社会、生态环境的可持续性发展的重要政策。这种新的规划内容，已超越传统的物质空间规划，其规划对象涵盖了一个国家所有与发展有关系的空间资源。这些规划直接影响了国内学术界对于“空间规划体系”的认知。欧洲的空间发展战略之所以会产生，主要是因为以下三个基本目标的实现：经济和社会整合、自然资源和文化遗产的保护与管理以及欧洲地域范围内更加平衡的竞争态势（欧洲委员会部长委员会，1999）^[5]。对于跨国界空间规划兴起的主要原因，国内部分学者（钱慧，罗振东，2011）在研究了欧洲空间规划产生过程后，认为主要有以下四个原因：跨国空间的人流、物流和资金流的复杂性不断增加，可持续发展日益受到重视，新公共管理政策影响下的政府服务功能的角色转变和欧盟一体化政策的推动。对于其实施办法，部分学者（刘慧，樊杰，王传胜，2008；张丽君，2011；施雯，王勇，2013）从欧盟、国家和地方三个层面的横向与纵向合作方面进行了阐述，认为跨国界空间规划并非法定规划，它之所以能够较好地被推进实施，主要是因为通过了一批金融和补助政策。如建立“结构基金（Structural Fund）”“欧洲区域发展基金（European Regional Development Fund，ERDF）”“欧洲社会基金（European Social Fund，ESF）”和“凝聚力基金（Cohesion Fund）”等来支持符合规划和欧盟整体利益的地方政府开展工作，如开发区建设、职工再教育、基础设施投资和出口退税等。

伴随着不断的实践，空间规划体系概念也在不断地发展，欧盟管理机构首次明确提出：“区域/空间规划是经济、社会、文化和生态政策的地理表达。同时，它是一门科学学科，一项行政管理技术和一种政策，作为一门综合交叉的学科和综合的方法，根据一个总的战略，导向一个平衡的区域发展和空间的物质形体组织”^[6]。欧盟委员会则提出“空间规划是公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，目的是创造一个更合理的土地利用和功能关系的领土组织，平衡保护环境和发展两个需求，以达成社会和经济发展总目标。空间规划包括协调其他行业政策的空间影响，达成区域之间一个比单纯由市场力量创造的更均匀的经济发展的分布，规范土地和财产使用的转换”。到了1999年，欧洲空间发展远景规划（ESDP）把空间规划体系的概念进一步明晰且简单化，其定义是“通过管理领土开发和协调行业政策的空间影响，而影响空间结构的行动”。而在其本质上，很多欧洲学者普遍认为规划不是关于设计，而是关于政策。作为政府行为，规划的本质不仅仅是一个技术过程的结果，土地利用的空间安排更是一个政治和社会过程。对于其核心内涵则必须包括以下几个方面：①空间规划必须在充分研究地区现状、特色和地方发展目标的基础上为地区未来的发展制定合理的空间愿景，并将其细化为有利于实施的时序性政策和空间安排计划；②空间规划应该在空间发展中充当协调者和整合者的角色，为不同部门、机构的政策和计划的整合与协调提供有效的平台；③空间规划的对象应该为一个连续的功能区，而不应该受行政空间界线的限制；④空间规划是一个战略决策的过程，它应该具备更强的合作性和更广泛的参与性^[7]。(www.xing528.com)

欧洲空间规划兴起后，针对目前国内城市空间增长和城乡规划的现状，国内学者纷纷将这一概念引入，部分学者（樊杰，1997；林坚，2011；王向东，刘卫东，2012）认为与之相类似的国内空间规划有主体功能区规划，但是其实施性还有欠缺。其他学者（韩青，2010；钱慧，罗振东，2011；张伟，刘毅，刘洋，2005；王磊，沈建法，2013；蔡玉梅，王国力，陆颖，韩增林，李静怡，2014）认为在市场经济条件下，规划应该解决那些市场解决不好或者无法解决的问题，空间规划或许是通过地方政府和具体行政管理部门进行具体执行的，但绝对不只是某个单独部门或各地方政府的事务，它是中央人民政府领导下展开的跨区域的共同发展政策。同时空间规划也不是单独的纯空间布局的技术手册，而是一种政策框架，在公共参与问题上，不能只是形式上的或是事后的参与，而是强调“全纳性参与”。除此之外，国内部分学者（刘慧，樊杰，王传胜，2008）将国外的标准区域划分及方法、空间发展评价标准及体系引入国内，这对于解决国内区域规划的分区问题具有重要意义。

20世纪70年代，美国在“城市蔓延”等现象的影响下，也提出了“精明增长”和“以公共交通为导向的开发（transit-oriented development，TOD）”等发展理念，但是在2000年之前，美国并没有全国层面上的空间规划。21世纪到来之后，美国的经济发展受到其他竞争对手的威胁，其主要竞争对手均制定了促进经济发展及提升国际竞争力的长远发展战略，在此带来的压力下，美国政府开始考虑国家层面上的空间规划。近年来，部分学者（刘慧，樊杰，李扬，2013；罗震东，夏璐，申明锐，2014）翻译了“美国2050”空间战略规划的成果和文献，翻译内容显示，在2006年，联邦政府正式启动“美国2050”空间战略规划，该规划的主要内容包括进一步完善和发展区域基础设施；分析确定巨型都市区域并进行有效规划；促进发展滞后地区的规划；大型景观保护规划。“美国2050”空间战略规划并不是一个具备严格意义上的“规划—实施—反馈”特征的空间规划，但它为美国在21世纪中叶继续保持世界领先地位提供了国家整体空间利用上的基本框架。